Cara pandang ini bertumpu pada satu asumsi yang jarang diuji ulang, yaitu bahwa semakin langsung rakyat memilih pemimpinnya, semakin demokratis pula daerah tersebut.
Asumsi ini sederhana, tetapi justru karena kesederhanaannya, ia menyesatkan.
Demokrasi bukan sekadar soal siapa yang mencoblos di bilik suara. Ia soal bagaimana kekuasaan dibatasi, bagaimana representasi bekerja, bagaimana akuntabilitas dijamin, dan apakah kompetisi politik dapat berlangsung secara bebas, setara, dan damai.
Berkaca dari Negara Lain
Mekanisme pemilihan hanyalah satu dimensi dari bangunan demokrasi yang jauh lebih luas. Tiga contoh, satu dari Eropa Utara, satu dari Yogyakarta, dan satu dari Papua, dapat membantu kita menimbang ulang asumsi tersebut sekaligus membuka ruang bagi gagasan yang selama ini dianggap tabu, yaitu pilkada asimetris.
Norwegia sering disebut sebagai salah satu demokrasi paling matang di dunia, dengan tata kelola pemerintahan yang bersih dan partisipasi warga yang tinggi. Namun perlu diluruskan bagaimana sebenarnya kepala pemerintahan lokal di negara itu diisi.
Warga Norwegia memilih secara langsung anggota dewan kotamadya atau kommunestyre setiap empat tahun. Wali kota atau ordforer kemudian dipilih oleh dan dari anggota dewan tersebut, bukan langsung oleh warga. Sejumlah kotamadya memang pernah mencoba skema pemilihan wali kota secara langsung dalam beberapa siklus pemilu lokal, tetapi itu tetap merupakan pengecualian, bukan norma.
Artinya, kepala eksekutif lokal di Norwegia lahir dari mekanisme tidak langsung, sementara legitimasi demokratisnya tetap dianggap tinggi karena bertumpu pada pemilihan dewan yang kompetitif, sistem representasi proporsional yang setara, kebebasan pers, dan akuntabilitas horizontal yang kuat.
Norwegia menunjukkan bahwa demokrasi berkualitas tinggi dapat dibangun tanpa pemilihan langsung kepala eksekutif daerah, selama saluran representasi dan akuntabilitas lain berjalan.
Kondisi Indonesia
Contoh domestik hadir dari Daerah Istimewa Yogyakarta. Berdasarkan Undang Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY, jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur diisi oleh Sultan Hamengku Buwono yang bertahta dan Adipati Paku Alam yang bertakhta, melalui mekanisme penetapan oleh DPRD DIY, bukan melalui pilkada langsung maupun pemilihan oleh DPRD sebagaimana lazimnya kepala daerah lain.
Ini adalah model ketiga di luar dikotomi langsung dan tidak langsung, yaitu penetapan berbasis legitimasi historis dan kultural yang diakui negara. Menariknya, data Indeks Demokrasi Indonesia metode baru dari Badan Pusat Statistik untuk tahun 2024 menempatkan DIY sebagai provinsi dengan skor tertinggi se-Indonesia, yaitu 89,25, mengungguli seluruh provinsi lain yang kepala daerahnya dipilih langsung.
Tentu skor ini dipengaruhi banyak faktor struktural, bukan semata mekanisme pengisian jabatan gubernur, namun fakta ini cukup untuk membantah klaim bahwa hanya pilkada langsung yang mampu menghasilkan kualitas demokrasi lokal yang tinggi.
Papua menghadirkan wajah yang jauh lebih pelik. Data BPS pada indeks yang sama menempatkan Papua sebagai provinsi dengan skor demokrasi terendah di Indonesia, yaitu 56,55 pada 2024.
Pada saat bersamaan, hampir setiap gelaran pilkada di wilayah pegunungan Papua diwarnai kekerasan. Pilkada Kabupaten Puncak tahun 2011 memakan sekitar lima puluh satu korban jiwa akibat konflik antarpendukung.
Pilkada Serentak 2024 kembali diwarnai kerusuhan di Puncak Jaya dengan sembilan puluh empat korban luka dan pembakaran puluhan rumah, bentrokan antarpendukung di Lanny Jaya yang menghanguskan lebih dari seratus bangunan dan kendaraan, serta kericuhan di Intan Jaya dan Mamberamo Tengah.
Penting untuk berhati hati di sini. Kekerasan tersebut tidak lahir semata dari fakta bahwa pemilihan dilakukan secara langsung. Ia adalah hasil interaksi antara desain pemilihan langsung dengan struktur sosial berbasis kekerabatan dan afiliasi suku, medan geografis yang menyulitkan pengawasan, kapasitas kelembagaan penyelenggara pemilu yang terbatas, serta residu konflik keamanan yang sudah berlangsung lama.
Sejumlah kajian akademik terbaru, termasuk penelitian yang diterbitkan jurnal tata kelola pemilu milik Komisi Pemilihan Umum pada 2026, mendorong evaluasi atas sistem pemilihan langsung di Papua dan menempatkan mekanisme tidak langsung berbasis representasi adat sebagai salah satu opsi mitigasi risiko, tanpa mereduksi esensi kedaulatan rakyat.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 135/PUU-XXII/2024 turut membuka ruang diskursus serupa. Dengan kata lain, bukan pilkada langsung itu sendiri yang menjadi biang kekerasan, melainkan ketidaksesuaian antara desain institusi pemilihan dengan kondisi sosial politik setempat.
Di sinilah pembedaan antara korelasi dan kausalitas menjadi penting. Data menunjukkan korelasi antara pemilihan langsung dan tingginya insiden kekerasan di sejumlah kabupaten Papua Pegunungan. Namun korelasi bukan bukti kausalitas tunggal.
Kabupaten dengan pilkada langsung yang berjalan relatif tertib juga ada di Papua, sebagaimana daerah lain di Indonesia dengan pilkada langsung yang juga rawan politik uang dan konflik horizontal tanpa berujung kekerasan bersenjata. Yang membedakan Papua Pegunungan adalah kombinasi variabel yang jarang hadir bersamaan di tempat lain, yaitu fragmentasi sosial berbasis marga yang kuat, medan yang sulit dijangkau aparat pengawas, riwayat konflik bersenjata yang belum tuntas, serta rendahnya kepercayaan pada lembaga penyelenggara pemilu.
Pippa Norris, dalam kerangka electoral integrity, mengingatkan bahwa kualitas sebuah pemilu tidak hanya ditentukan oleh hari pemungutan suara, tetapi oleh keseluruhan siklus pemilu, mulai dari pengaturan hukum, pendaftaran pemilih, kampanye, hingga penyelesaian sengketa. Ketika salah satu tahapan dalam siklus itu rapuh akibat kondisi struktural seperti di Papua Pegunungan, risiko kekerasan meningkat terlepas dari format pemilihannya langsung atau tidak langsung.
Argumen ini penting agar kritik terhadap pilkada langsung di Papua tidak jatuh pada generalisasi yang menyudutkan satu kelompok masyarakat, melainkan tetap berpijak pada analisis kelembagaan yang jernih.
Ketiga contoh ini menuntun pada satu titik temu. Robert Dahl, dalam gagasannya tentang poliarki, menegaskan bahwa demokrasi diukur dari dua sumbu utama, yaitu tingkat kontestasi politik yang terbuka dan tingkat partisipasi warga yang inklusif, bukan dari satu variabel tunggal seperti mekanisme pemilihan kepala eksekutif.
Desain Demokrasi Ideal
Arend Lijphart menambahkan bahwa desain institusi demokrasi seharusnya disesuaikan dengan struktur masyarakat yang dilayaninya. Masyarakat majemuk dengan potensi konflik tinggi memerlukan rancangan kelembagaan yang mengakomodasi keberagaman itu, bukan rancangan seragam yang dipaksakan dari pusat. Dari sinilah gagasan pilkada asimetris berangkat.
Pilkada asimetris bukan sekadar membagi daerah menjadi kelompok yang memilih langsung dan kelompok yang tidak. Asimetri semestinya didasarkan pada kombinasi faktor, yaitu karakteristik sosial dan sejarah politik daerah, kapasitas kelembagaan penyelenggara pemilu, tingkat konflik dan kondisi keamanan, kekhususan atau keistimewaan yang diakui konstitusi, serta kebutuhan representasi kelompok tertentu.
Dengan basis itu, beberapa model dapat dipertimbangkan, mulai dari pilkada langsung penuh bagi daerah dengan kondisi yang matang, pemilihan melalui DPRD dengan pengawasan ketat bagi daerah rawan konflik, mekanisme khusus berbasis representasi adat seperti yang mulai didiskusikan di Papua, hingga model penetapan berbasis legitimasi historis seperti Yogyakarta.
Gagasan ini tentu tidak bebas risiko. Kritik paling mendasar adalah potensi disparitas hak politik warga negara, di mana penduduk di satu provinsi memilih kepala daerahnya secara langsung sementara penduduk di provinsi lain tidak, sehingga terkesan menciptakan kelas warga negara yang berbeda.
Risiko lain adalah penyalahgunaan dalih keamanan atau kekhususan untuk melanggengkan kekuasaan elite lokal dan menutup akses kompetisi politik yang sehat. Kekhawatiran ini sah dan harus dijawab dengan safeguards yang jelas, bukan dihindari dengan menolak mentah mentah gagasan asimetri.
Safeguards itu setidaknya mencakup empat hal. Pertama, penerapan model non pilkada langsung harus melalui payung hukum yang eksplisit dan terbatas waktu, bukan kebijakan permanen tanpa evaluasi. Kedua, lembaga pemilih pengganti, baik DPRD maupun forum representasi adat, harus tetap dipilih melalui proses yang kompetitif dan terbuka, sehingga akuntabilitas tidak hilang, hanya berpindah lapis.
Ketiga, harus ada mekanisme evaluasi berkala yang mengukur kualitas demokrasi di daerah bersangkutan, sehingga model asimetris dapat dikembalikan ke pilkada langsung begitu kondisi memungkinkan. Keempat, transparansi publik atas alasan penerapan mekanisme asimetris wajib dijaga, agar publik dapat menilai bahwa kebijakan ini lahir dari pertimbangan objektif, bukan kepentingan politik sesaat.
Pertanyaan yang semestinya kita ajukan bukan lagi apakah pilkada langsung baik atau buruk, melainkan apakah desain pemilihan kepala daerah yang kita pakai mampu menghasilkan representasi yang bermakna, akuntabilitas yang terjaga, kompetisi politik yang sehat, dan pemerintahan yang legitimate serta damai.
Norwegia, Yogyakarta, dan Papua menunjukkan bahwa jawabannya tidak seragam, karena kondisi setiap daerah memang tidak seragam. Pilkada asimetris bukan proyek untuk menurunkan standar demokrasi Indonesia.
Ia adalah upaya menyesuaikan desain institusi demokrasi dengan realitas keberagaman bangsa ini, agar demokrasi tidak berhenti pada seremoni memilih, tetapi benar benar menghasilkan pemerintahan yang mewakili, bertanggung jawab, dan menjaga kedamaian bersama.
Siswanto, S.Pd., M.H.
Ketua Umum Asosiasi DPRD Kabupaten Seluruh Indonesia & Mahasiswa Doktoral Ilmu Politik, Universitas Nasional
BERITA TERKAIT: