Secara konseptual, otonomi merupakan prasyarat bagi lahirnya universitas modern yang inovatif dan berdaya saing. Perguruan tinggi memerlukan keleluasaan untuk menentukan arah pengembangan akademik, memperluas jejaring internasional, mengelola sumber daya secara profesional, serta mengambil keputusan secara cepat tanpa dibatasi birokrasi yang berlebihan. Namun, dalam negara hukum, otonomi tidak dapat dipisahkan dari prinsip akuntabilitas.
Semakin besar kewenangan yang diberikan kepada suatu institusi, semakin kuat pula mekanisme pengawasan yang harus menyertainya. Otonomi dan akuntabilitas bukanlah dua konsep yang saling bertentangan, melainkan dua pilar yang harus berjalan secara seimbang dalam mewujudkan tata kelola perguruan tinggi yang baik (good university governance).
Dalam konteks tersebut, diskusi mengenai PTN-BH tidak seharusnya berhenti pada persoalan luasnya kewenangan rektor. Persoalan yang lebih mendasar adalah apakah desain tata kelola PTN-BH telah mampu menjaga keseimbangan antara otonomi, kepemimpinan, dan akuntabilitas. Dengan kata lain, isu utamanya bukan terletak pada siapa yang memegang kewenangan, melainkan apakah sistem checks and balances telah dirancang dan dijalankan secara efektif sehingga setiap kebijakan strategis diambil secara transparan, partisipatif, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Sayangnya, perdebatan publik mengenai PTN-BH selama ini lebih banyak berfokus pada kenaikan Uang Kuliah Tunggal (UKT) dan isu komersialisasi pendidikan. Padahal, terdapat persoalan tata kelola yang tidak kalah penting, yaitu kecenderungan menguatnya sentralisasi pengambilan keputusan pada tingkat pimpinan universitas. Sentralisasi tersebut tidak selalu bermasalah apabila diimbangi oleh mekanisme pengawasan yang kuat.
Namun, ketika fungsi pengawasan, partisipasi, dan pengendalian kelembagaan tidak berjalan secara optimal, konsentrasi kewenangan berpotensi mengurangi kualitas akuntabilitas institusi serta melemahkan prinsip kolegialitas yang menjadi karakter dasar perguruan tinggi.
Secara normatif, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 telah menegaskan bahwa penyelenggaraan pendidikan tinggi harus berlandaskan prinsip akuntabilitas, transparansi, penjaminan mutu, efektivitas, efisiensi, dan keadilan. Pada PTN-BH, prinsip tersebut diwujudkan melalui pembentukan organ-organ tata kelola seperti Majelis Wali Amanat (MWA), Senat Akademik, dan Satuan Pengawasan Internal sesuai dengan statuta masing-masing perguruan tinggi.
Kehadiran organ-organ tersebut menunjukkan bahwa desain PTN-BH pada dasarnya tidak dimaksudkan untuk memusatkan kekuasaan pada rektor, melainkan membangun sistem tata kelola yang menempatkan kepemimpinan, pengawasan, dan akuntabilitas dalam hubungan yang saling mengimbangi. Tantangan yang dihadapi saat ini bukan lagi pada aspek normatif, melainkan pada efektivitas implementasi mekanisme checks and balances dalam praktik penyelenggaraan perguruan tinggi.
Namun, keberadaan aturan tidak selalu identik dengan efektivitas pelaksanaannya. Dalam praktiknya, rektor menempati posisi yang sangat strategis dalam berbagai keputusan, mulai dari penyusunan kebijakan organisasi, pengelolaan anggaran, pengembangan kerja sama, hingga pengangkatan pejabat akademik dan administratif sesuai kewenangan yang diberikan oleh statuta. Model kepemimpinan ini memiliki keunggulan berupa kecepatan dan efisiensi pengambilan keputusan.
Akan tetapi, sebagaimana dijelaskan dalam agency theory dan literatur corporate governance, semakin besar konsentrasi kewenangan pada satu aktor, semakin penting keberadaan mekanisme pengawasan yang independen untuk mencegah penyalahgunaan diskresi, mengurangi konflik kepentingan, serta menjaga akuntabilitas organisasi. Dengan demikian, persoalan mendasar bukanlah luasnya kewenangan rektor, melainkan apakah mekanisme pengawasan mampu bekerja secara efektif mengimbangi kewenangan tersebut.
Tantangan ini bukan hanya dihadapi Indonesia. Literatur mengenai university governance menunjukkan bahwa berbagai negara mengalami dinamika serupa ketika memberikan otonomi yang lebih besar kepada perguruan tinggi. Reformasi tata kelola memang menghasilkan kepemimpinan universitas yang lebih kuat (strong executive leadership), tetapi pada saat yang sama memunculkan kekhawatiran terhadap berkurangnya kolegialitas, melemahnya partisipasi akademik, serta meningkatnya konsentrasi pengambilan keputusan pada tingkat pimpinan.
Karena itu, berbagai kajian internasional menegaskan bahwa keberhasilan reformasi perguruan tinggi tidak hanya ditentukan oleh efisiensi manajerial, tetapi juga oleh kemampuan menjaga keseimbangan antara kepemimpinan, pengawasan, dan demokrasi akademik.
Perspektif tersebut sejalan dengan konsep Good University Governance (GUG). Tata kelola perguruan tinggi yang baik tidak diukur semata-mata dari kemampuan menghasilkan keputusan secara cepat, tetapi juga dari sejauh mana keputusan tersebut memenuhi prinsip transparansi, akuntabilitas, partisipasi, independensi, responsibilitas, dan keadilan.
Universitas pada hakikatnya bukan sekadar organisasi birokrasi, melainkan komunitas ilmiah yang bertumpu pada kebebasan akademik, dialog, dan pengambilan keputusan secara kolegial. Oleh sebab itu, efektivitas kepemimpinan harus berjalan seiring dengan penguatan mekanisme pengawasan dan partisipasi sivitas akademika.
Berbagai dinamika dalam beberapa tahun terakhir menunjukkan bahwa tata kelola PTN-BH masih menghadapi tantangan. Polemik mengenai penyesuaian Uang Kuliah Tunggal (UKT) di sejumlah perguruan tinggi, kritik terhadap minimnya pelibatan sivitas akademika dalam kebijakan strategis, pergantian pimpinan Fakultas dan Prodi tanpa melibatkan dosen sebagai mitra kerja dalam mengelola prodi serta tuntutan transparansi pengelolaan keuangan memperlihatkan bahwa legitimasi institusi tidak hanya ditentukan oleh kualitas akademik, tetapi juga oleh kualitas proses pengambilan keputusan. Terlepas dari benar atau tidaknya setiap kritik, fenomena tersebut menunjukkan bahwa tata kelola telah menjadi bagian penting dari kepercayaan publik terhadap perguruan tinggi.
Oleh karena itu, penguatan checks and balances perlu menjadi agenda reformasi berikutnya dalam pengembangan PTN-BH. Penguatan tersebut tidak harus diwujudkan melalui pengurangan kewenangan rektor, melainkan melalui penyempurnaan desain tata kelola kelembagaan. Independensi Majelis Wali Amanat perlu diperkuat agar mampu menjalankan fungsi pengawasan secara objektif dan bebas dari konflik kepentingan. Senat Akademik perlu diberikan ruang yang lebih efektif dalam memberikan pertimbangan terhadap kebijakan akademik strategis sehingga prinsip kolegialitas tetap terjaga.
Di sisi lain, setiap kebijakan yang berdampak luas terhadap sivitas akademika seyogianya didahului oleh mekanisme konsultasi yang lebih terbuka serta didukung transparansi mengenai dasar pertimbangan, analisis kebijakan, dan penggunaan anggaran. Evaluasi terhadap kinerja rektor juga perlu dilakukan secara berkala menggunakan indikator tata kelola yang terukur, tidak hanya berdasarkan capaian administratif atau indikator reputasi internasional, tetapi juga kualitas akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi.
Rekomendasi tersebut bukanlah upaya membatasi otonomi perguruan tinggi ataupun melemahkan kepemimpinan rektor. Sebaliknya, mekanisme pengawasan yang efektif akan memperkuat legitimasi setiap keputusan yang diambil. Dalam perspektif tata kelola modern, kepemimpinan yang kuat dan sistem pengawasan yang kuat bukanlah dua hal yang saling bertentangan, melainkan saling melengkapi. Semakin besar kewenangan yang dimiliki suatu pemimpin, semakin besar pula kebutuhan akan mekanisme akuntabilitas yang mampu menjaga kepercayaan publik.
Pada akhirnya, keberhasilan PTN-BH tidak hanya diukur dari posisi dalam pemeringkatan dunia, jumlah publikasi internasional, besarnya kerja sama industri, atau kemampuan menghasilkan pendapatan institusi. Ukuran yang sama pentingnya adalah kemampuannya membangun tata kelola yang memperoleh kepercayaan sivitas akademika dan masyarakat.
Universitas unggul bukan hanya universitas yang mampu mengambil keputusan secara cepat, tetapi juga universitas yang memastikan setiap keputusan dihasilkan melalui proses yang transparan, akuntabel, partisipatif, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Di sinilah esensi reformasi PTN-BH seharusnya diarahkan. Agenda berikutnya bukan lagi sekadar memperluas otonomi perguruan tinggi, melainkan menyempurnakan desain tata kelola agar otonomi berjalan berdampingan dengan mekanisme checks and balances yang efektif. Sebab, kekuatan sebuah universitas tidak semata-mata ditentukan oleh besarnya kewenangan yang dimiliki pemimpinnya, tetapi oleh kemampuannya membangun keseimbangan antara kepemimpinan, pengawasan, dan akuntabilitas. Keseimbangan inilah yang menjadi fondasi good university governance sekaligus prasyarat bagi terbangunnya perguruan tinggi yang unggul, demokratis, dan dipercaya publik.
Mengapa Checks and Balances Penting?
Dalam perspektif tata kelola kelembagaan (institutional governance), persoalan utama bukanlah besarnya kewenangan yang dimiliki seorang pemimpin, melainkan bagaimana kewenangan tersebut diatur, diawasi, dan dipertanggungjawabkan. Gagasan ini telah menjadi fondasi penyelenggaraan organisasi modern sejak Montesquieu (1748) mengemukakan pentingnya distribusi kekuasaan (separation of powers) untuk mencegah konsentrasi kekuasaan yang berpotensi menimbulkan penyalahgunaan wewenang.
Meskipun konsep tersebut awalnya dikembangkan dalam sistem ketatanegaraan, prinsip dasarnya kemudian diadopsi secara luas dalam tata kelola organisasi publik maupun privat melalui mekanisme checks and balances. Dengan demikian, tujuan checks and balances bukanlah membatasi kepemimpinan, melainkan memastikan bahwa penggunaan kewenangan tetap berada dalam koridor kepentingan organisasi dan publik.
Pandangan tersebut diperkuat oleh agency theory yang diperkenalkan oleh Jensen dan Meckling (1976). Teori ini menjelaskan bahwa ketika pengelolaan organisasi didelegasikan kepada seorang atau sekelompok pengelola (agent), selalu terdapat potensi terjadinya perbedaan kepentingan dengan pihak yang memberikan mandat (principal).
Dalam konteks PTN-BH, rektor beserta jajaran pimpinan menjalankan fungsi sebagai pengelola universitas, sedangkan sivitas akademika, masyarakat, dan negara merupakan para pemangku kepentingan yang memberikan legitimasi kepada institusi tersebut. Oleh karena itu, tata kelola yang baik tidak dapat hanya bertumpu pada integritas personal seorang pemimpin, tetapi memerlukan sistem pengawasan yang mampu memastikan bahwa setiap kebijakan tetap sejalan dengan tujuan institusi dan kepentingan publik.
Namun demikian, perguruan tinggi tidak dapat dipahami hanya melalui perspektif agency theory. Berbeda dengan korporasi bisnis, universitas merupakan komunitas ilmiah yang memiliki karakter kolegial dan menjunjung tinggi kebebasan akademik. Oleh karena itu, berkembang konsep shared governance yang menempatkan pengambilan keputusan strategis sebagai tanggung jawab bersama antara pimpinan universitas, Senat Akademik, Majelis Wali Amanat, dosen, mahasiswa, dan organ-organ tata kelola lainnya sesuai fungsi masing-masing (Birnbaum, 1988; Kezar & Eckel, 2004).
Dalam model ini, kepemimpinan yang kuat tetap diperlukan agar organisasi mampu bergerak efektif, tetapi kekuatan tersebut harus diimbangi oleh partisipasi akademik dan mekanisme pengawasan yang memadai sehingga tidak berkembang menjadi sentralisasi kewenangan.
Kedua perspektif tersebut kemudian dipadukan dalam konsep Good University Governance (GUG). Tata kelola perguruan tinggi yang baik tidak hanya menuntut efisiensi dan efektivitas manajerial, tetapi juga menempatkan transparansi, akuntabilitas, partisipasi, independensi, responsibilitas, dan keadilan sebagai prinsip utama penyelenggaraan universitas. Prinsip-prinsip tersebut sejalan dengan kerangka good governance yang dikembangkan oleh UNDP (1997), OECD (2015), serta berbagai pedoman tata kelola pendidikan tinggi yang diterbitkan UNESCO dan OECD. Dengan kata lain, keberhasilan universitas tidak hanya diukur dari seberapa cepat keputusan dapat diambil, tetapi juga dari kualitas proses pengambilan keputusan itu sendiri. Semakin besar otonomi yang dimiliki perguruan tinggi, semakin besar pula tuntutan agar setiap kebijakan disusun melalui prosedur yang terbuka, dapat diawasi, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Di sisi lain, stewardship theory yang dikembangkan oleh Davis, Schoorman, dan Donaldson (1997) memberikan perspektif yang melengkapi agency theory. Teori ini berangkat dari asumsi bahwa para pemimpin pada dasarnya terdorong untuk bertindak demi kepentingan organisasi, bukan semata-mata kepentingan pribadi. Dalam konteks PTN-BH, teori ini menegaskan bahwa penguatan checks and balances tidak boleh dimaknai sebagai bentuk ketidakpercayaan terhadap rektor atau pimpinan universitas. Sebaliknya, mekanisme pengawasan yang baik justru memperkuat legitimasi kepemimpinan karena setiap keputusan memperoleh dukungan melalui proses yang transparan, objektif, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Melalui perspektif separation of powers (Montesquieu, 1748), agency theory (Jensen & Meckling, 1976), shared governance (Birnbaum, 1988; Kezar & Eckel, 2004), stewardship theory (Davis et al., 1997), dan Good University Governance, diskusi mengenai PTN-BH seharusnya tidak lagi berhenti pada pertanyaan apakah rektor memiliki kewenangan yang terlalu besar. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah apakah desain kelembagaan PTN-BH telah mampu menciptakan keseimbangan antara otonomi, kepemimpinan, pengawasan, dan akuntabilitas. Universitas yang sehat bukanlah universitas yang seluruh keputusannya bergantung pada satu pusat kewenangan, melainkan universitas yang memiliki sistem tata kelola sehingga setiap organ dapat menjalankan fungsi masing-masing secara independen, profesional, dan saling mengawasi sesuai prinsip checks and balances.
Oleh karena itu, penguatan checks and balances tidak boleh dipandang sebagai upaya membatasi kewenangan rektor ataupun mengurangi otonomi perguruan tinggi. Sebaliknya, mekanisme tersebut merupakan syarat agar otonomi memperoleh legitimasi yang lebih kuat. Otonomi tanpa akuntabilitas berpotensi melahirkan konsentrasi kewenangan, sedangkan akuntabilitas tanpa otonomi akan mengembalikan perguruan tinggi pada birokrasi yang kaku dan tidak adaptif. Keseimbangan antara keduanya merupakan inti dari good university governance sekaligus fondasi bagi terwujudnya perguruan tinggi yang unggul, demokratis, dan dipercaya publik.
Prof. Muzani, M.Si
Dosen Fakultas Ilmu Sosial dan Hukum, UNJ
BERITA TERKAIT: