Masa Depan Dana Kekayaan Negara BPI Danantara

MENATA kekayaan negara secara proper di tengah sempitnya ruang fiskal, Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara (BPI Danantara) harus menjadi instrumen untuk mengubah kekayaan negara menjadi sumber pembiayaan pembangunan jangka panjang, bukan sekadar kendaraan investasi dan bukan pula jalan pintas untuk menghindari keterbatasan fiskal.

Ketika ruang fiskal negara semakin terbatas sementara kebutuhan pembangunan terus meningkat, negara membutuhkan cara baru untuk mengelola kekayaan yang dimilikinya. 

Pilihannya tidak cukup hanya memperbesar penerimaan pajak atau menambah utang. Negara juga harus mampu mengoptimalkan aset, modal dan kekayaan yang telah dimiliki, sehingga menghasilkan nilai ekonomi baru secara berkelanjutan. Dalam konteks inilah kehadiran BPI Danantara menjadi sangat strategis.

Danantara tidak seharusnya dipahami semata-mata sebagai sebuah lembaga investasi atau kumpulan perusahaan negara. Lebih jauh dari itu, Danantara harus ditempatkan sebagai bagian dari arsitektur pengelolaan kekayaan negara dalam jangka panjang: bagaimana aset negara yang tersebar dan berpotensi menghasilkan nilai dapat dikelola secara profesional, produktif, terukur dan memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi perekonomian nasional.

Gagasan mengenai Sovereign Wealth Fund atau SWF sendiri berkembang di berbagai negara sebagai instrumen untuk mengelola kekayaan nasional, membiayai investasi strategis, membangun infrastruktur, melakukan diversifikasi ekonomi dan menyiapkan sumber kekayaan bagi generasi mendatang. Naskah sumber juga menunjukkan bahwa perkembangan SWF global telah menjadikannya salah satu pemain penting dalam sistem keuangan internasional.

Tetapi ada satu prinsip yang harus menjadi fondasi sejak awal:

Semakin sempit ruang fiskal negara, semakin penting negara mengelola kekayaannya dengan disiplin investasi yang tinggi. Sebab Danantara tidak boleh menjadi alasan bagi negara untuk mengendurkan disiplin fiskal. 

Sebaliknya, Danantara harus menjadi instrumen untuk memperkuat disiplin fiskal dan meningkatkan produktivitas kekayaan negara.

Ruang Fiskal yang Sempit dan Tantangan Negara Modern

Dalam teori kebijakan fiskal dikenal konsep fiscal space, yaitu ruang yang dimiliki pemerintah untuk menyediakan sumber daya bagi suatu tujuan tertentu tanpa mengganggu keberlanjutan posisi fiskal negara.

Masalahnya, ruang fiskal tidak pernah tak terbatas.

Negara harus membiayai pendidikan, kesehatan, perlindungan sosial, infrastruktur, pertahanan, subsidi atau kompensasi tertentu, transformasi energi, pembangunan daerah, hingga pelayanan publik.

Pada saat yang sama, negara menghadapi keterbatasan penerimaan dan harus menjaga rasio utang serta beban pembayaran bunga agar tetap terkendali. Dalam situasi seperti ini, ada godaan untuk melihat kekayaan negara sebagai jalan keluar cepat dari keterbatasan APBN.

Menurut saya, cara pandang seperti itu harus dihindari. Danantara tidak boleh diperlakukan sebagai “kas kedua negara”. Ia harus menjadi mesin penciptaan nilai. Perbedaannya sangat fundamental. Kas digunakan untuk membiayai pengeluaran. Sedangkan dana investasi digunakan untuk menciptakan aset dan pendapatan masa depan.

Karena itu, apabila Danantara digunakan hanya untuk menutup kebutuhan pembiayaan jangka pendek, tujuan strategisnya akan kehilangan makna.

Teori Intertemporal Budget Constraint: Kekayaan Hari Ini untuk Masa Depan

Salah satu teori yang relevan adalah Intertemporal Budget Constraint.

Secara sederhana, teori ini menjelaskan bahwa keputusan ekonomi pemerintah hari ini selalu memiliki konsekuensi terhadap kemampuan fiskal pada masa depan. Artinya, pemerintah tidak dapat terus-menerus membelanjakan sumber daya tanpa memperhitungkan pendapatan dan kewajiban masa depan.

Dalam konteks Danantara, teori ini memberikan prinsip yang sangat penting:

Kekayaan negara hari ini harus dikelola sedemikian rupa sehingga meningkatkan kapasitas ekonomi negara di masa depan. Karena itu, aset negara seharusnya tidak hanya dinilai berdasarkan nilai bukunya.

Pertanyaan yang lebih penting adalah: Berapa nilai ekonomi yang dapat diciptakan aset tersebut?

Sebuah perusahaan negara yang memiliki aset besar tetapi menghasilkan return rendah tidak otomatis merupakan kekayaan yang produktif. Sebaliknya, aset yang dikelola secara profesional, menghasilkan arus kas, meningkatkan produktivitas dan mempunyai prospek pertumbuhan dapat menjadi sumber kekayaan jangka panjang.

Dengan demikian, agenda Danantara seharusnya bukan sekadar konsolidasi aset, tetapi transformasi aset menjadi kekayaan produktif.

Permanent Income Theory: Jangan Menghabiskan Kekayaan Pokok

Teori lain yang sangat relevan adalah Permanent Income Approach.

Gagasan dasarnya adalah bahwa negara tidak seharusnya menghabiskan seluruh keuntungan atau penerimaan luar biasa yang diperoleh hari ini, terutama apabila sumbernya bersifat terbatas atau tidak terbarukan. Sebagian kekayaan harus dikonversikan menjadi aset produktif yang menghasilkan pendapatan berkelanjutan.

Naskah sumber juga mengangkat pendekatan permanent income, termasuk gagasan bahwa pengeluaran negara sebaiknya mempertimbangkan pendapatan berkelanjutan yang dapat dihasilkan oleh kekayaan yang dimiliki. Bagi Danantara, prinsip tersebut dapat diterjemahkan menjadi sebuah formula sederhana:

Jangan konsumsi kekayaan negara; ubah kekayaan negara menjadi kapasitas menghasilkan kekayaan baru. Inilah alasan mengapa investasi Danantara harus berorientasi jangka panjang. Keuntungan yang diperoleh bukan semata-mata untuk dibagikan atau digunakan untuk kebutuhan sesaat, tetapi sebagian harus kembali menjadi modal produktif. Dengan demikian terjadi compounding of national wealth -- kekayaan nasional berkembang melalui akumulasi dan reinvestasi.

Dari Resource Curse Menuju Resource Wealth

Konsep Resource Curse atau kutukan sumber daya juga relevan.

Sejumlah negara yang memiliki sumber daya alam melimpah justru mengalami persoalan berupa korupsi, ketergantungan komoditas, lemahnya institusi dan ketidakstabilan ekonomi. SWF dapat menjadi instrumen untuk menghindari persoalan tersebut dengan mengubah pendapatan atau kekayaan negara menjadi portofolio investasi yang terdiversifikasi.

Tetapi SWF sendiri bukan obat otomatis.

Jika tata kelolanya buruk, SWF justru dapat menciptakan “resource curse” dalam bentuk baru. Naskah sumber memperlihatkan bagaimana sejumlah SWF di dunia menghadapi persoalan penyalahgunaan, korupsi dan lemahnya pengawasan, termasuk pelajaran dari kasus 1MDB.

Maka Danantara harus memastikan bahwa konsentrasi kekayaan tidak berubah menjadi konsentrasi kekuasaan.

Danantara dan Teori Principal-Agent

Di sinilah Principal-Agent Theory menjadi penting.

Dalam hubungan ini, rakyat adalah pemilik manfaat terakhir dari kekayaan negara, sedangkan negara dan para pengelola aset bertindak sebagai pihak yang menerima mandat untuk mengelolanya. Persoalannya adalah adanya information asymmetry. Pengelola mengetahui jauh lebih banyak daripada publik mengenai: keputusan investasi; risiko investasi; proses valuasi; transaksi; konflik kepentingan; kinerja perusahaan; dan potensi kerugian.

Karena itu, semakin besar kewenangan pengelola, semakin kuat pula mekanisme pengawasannya. Danantara membutuhkan governance architecture yang memastikan bahwa pengelola tidak menjadi pemilik de facto kekayaan negara.

Prinsipnya sederhana: Yang diberi mandat mengelola kekayaan negara tidak boleh merasa memiliki kekayaan negara.

Proper Asset Management: Dari Aset Menganggur Menjadi Aset Produktif

Di sinilah menurut saya konsep proper management of national wealth harus ditempatkan sebagai inti Danantara. Pengelolaan kekayaan negara yang proper sekurang-kurangnya memiliki lima dimensi.

Pertama, Asset Optimization;

Aset harus dipetakan berdasarkan produktivitas, potensi pertumbuhan, risiko dan kebutuhan modal. Tidak semua aset harus dipertahankan. Sebagian mungkin perlu dikembangkan, sebagian dikonsolidasikan, sebagian dilepas, dan sebagian lainnya menjadi basis investasi baru.

Kedua, Value Creation; 

Danantara harus mengejar penciptaan nilai, bukan sekadar perpindahan kepemilikan. Konsolidasi perusahaan negara baru memiliki arti apabila menghasilkan: efisiensi; produktivitas; sinergi; pengurangan biaya; peningkatan pendapatan dan peningkatan nilai perusahaan.

Ketiga, Risk-Adjusted Return; 

Keuntungan tidak boleh dilihat secara nominal. Investasi dengan keuntungan tinggi tetapi risiko ekstrem belum tentu lebih baik daripada investasi dengan keuntungan lebih moderat tetapi risiko terkendali.

Keempat, Liquidity Management; 

Tidak seluruh kekayaan harus ditempatkan dalam investasi jangka panjang. Sebagian portofolio harus memiliki likuiditas yang cukup untuk menghadapi kebutuhan strategis dan perubahan kondisi ekonomi.

Kelima, Intergenerational Equity; 

Kekayaan negara harus dikelola dengan mempertimbangkan generasi yang belum lahir. Generasi sekarang tidak boleh menghabiskan modal yang seharusnya menjadi fondasi kesejahteraan generasi berikutnya.

Modern Portfolio Theory: Danantara Tidak Boleh Bertaruh pada Satu Keranjang

Teori Modern Portfolio Theory yang diperkenalkan Harry Markowitz memberikan pelajaran penting: investasi tidak semata-mata mengenai mencari keuntungan tertinggi, tetapi mengenai optimalisasi hubungan antara risiko dan imbal hasil.

Prinsip diversifikasi menjadi penting. Karena itu, portofolio Danantara idealnya tidak terlalu terkonsentrasi pada satu sektor, satu kelompok usaha, satu jenis aset atau satu proyek strategis.

Investasi domestik memang penting. Tetapi investasi domestik harus dibandingkan dengan alternatif investasi lainnya.

Naskah sumber secara eksplisit menekankan bahwa investasi domestik sebaiknya ditentukan berdasarkan perbandingan kompetitif dengan imbal hasil aset luar negeri, bukan semata-mata karena kewajiban menetapkan porsi tertentu. Dengan demikian, nasionalisme investasi tidak boleh berarti mengabaikan disiplin pasar. Justru kepentingan nasional membutuhkan keputusan investasi yang profesional.

Investasi Strategis Bukan Berarti Investasi Tanpa Disiplin

Kata “strategis” sering menjadi persoalan dalam pengelolaan investasi negara. Sebuah proyek dapat disebut strategis karena memiliki manfaat ekonomi dan geopolitik. Tetapi label strategis tidak boleh menghapus prinsip due diligence.

Setiap investasi harus tetap diuji:

Apakah layak secara finansial? Apakah mempunyai manfaat ekonomi? Berapa risiko yang ditanggung? Bagaimana arus kasnya? Bagaimana skenario terburuknya?Siapa yang menikmati manfaatnya? Bagaimana strategi keluar dari investasi tersebut?

Naskah sumber mengingatkan bahwa investasi domestik yang didorong oleh kepentingan politik dapat merusak kualitas portofolio dan bahkan berpotensi digunakan untuk menghindari mekanisme pengawasan anggaran. Karena itu, proyek strategis harus justru mendapatkan pemeriksaan yang lebih ketat, bukan lebih longgar.

Crowding In, Bukan Crowding Out

Danantara juga harus dirancang agar modal negara mampu menarik modal swasta, bukan menggantikannya.

Di sinilah konsep crowding in menjadi relevan. Modal negara dapat menjadi anchor investor untuk proyek-proyek yang secara ekonomi potensial tetapi membutuhkan katalis awal.

Misalnya melalui: co-investment; blended finance; kemitraan pemerintah dan swasta; kepemilikan minoritas; pembiayaan bersama dengan lembaga pembangunan; atau investasi pada proyek yang memiliki bankability setelah risiko awal dikurangi.

Naskah sumber juga menempatkan pooled investment sebagai mekanisme untuk mengurangi risiko, memperoleh keahlian tambahan dan meningkatkan kredibilitas keputusan investasi. 

Dengan demikian, setiap rupiah modal negara idealnya mampu menarik beberapa rupiah modal produktif lainnya. Inilah leverage ekonomi yang sesungguhnya.

Bahaya Moral Hazard dan Soft Budget Constraint; Ada dua risiko ekonomi yang perlu mendapat perhatian khusus.

Pertama adalah moral hazard. Perusahaan negara dapat merasa bahwa karena memiliki dukungan negara, risiko kegagalan pada akhirnya akan ditanggung negara.

Kedua adalah soft budget constraint. Dalam situasi ini, perusahaan atau proyek yang tidak efisien tetap memperoleh tambahan modal karena dianggap memiliki kepentingan strategis.

Jika fenomena ini terjadi, Danantara justru dapat menjadi tempat berkumpulnya aset yang tidak produktif. Karena itu harus ada prinsip: Tidak ada perusahaan yang terlalu strategis untuk dievaluasi dan tidak ada investasi yang terlalu besar untuk diaudit.

Public Choice Theory: Jangan Biarkan Modal Negara Menjadi Arena Rente

Teori Public Choice mengingatkan bahwa keputusan pemerintah tidak selalu bebas dari kepentingan politik dan kelompok. Dalam konteks Danantara, potensi rent seeking harus diantisipasi sejak awal.

Investasi negara harus bebas dari: intervensi politik; konflik kepentingan; transaksi afiliasi yang tidak wajar; patronase; crony capitalism; dan keputusan berdasarkan kedekatan.

Karena itu, pemisahan antara pemilik negara, regulator, pengawas dan pengelola investasi harus jelas. Semakin besar nilai aset yang dikelola, semakin kuat kebutuhan terhadap independensi profesional.

Tata Kelola: Santiago Principles dan OECD

Danantara juga perlu mengambil pelajaran dari Santiago Principles dan prinsip-prinsip tata kelola korporasi yang dikembangkan OECD. Naskah sumber menekankan empat elemen penting: dewan independen, staf profesional, pelaporan transparan dan audit independen.

Keempatnya harus menjadi fondasi.

Dewan independen; Dewan harus memiliki kompetensi investasi, keuangan, risiko dan tata kelola, bukan semata-mata representasi kepentingan birokrasi.

Manajemen profesional; Pengelola investasi harus bekerja berdasarkan investment thesis, data, analisis risiko dan target kinerja.

Transparansi; Publik perlu mengetahui bagaimana aset negara dikelola, termasuk kinerja, risiko dan investasi strategis.

Audit independen; Audit tidak boleh menjadi formalitas administratif. Audit harus mampu menguji apakah keputusan investasi benar-benar dilakukan untuk kepentingan perusahaan dan negara.

Naskah sumber juga memperingatkan bahwa SWF dapat disalahgunakan untuk menghindari pengawasan parlemen terhadap belanja publik dan berpotensi menciptakan investasi yang tidak efisien.

Karena itu, Danantara harus menjadi pelengkap kebijakan fiskal, bukan pengganti transparansi fiskal. Tiga Neraca yang Harus Dijaga Danantara. Menurut saya, keberhasilan Danantara pada akhirnya dapat diukur melalui tiga neraca yakni:

1. Neraca Finansial; Apakah aset menghasilkan return yang memadai?
2. Neraca Ekonomi;Apakah investasi menciptakan produktivitas, industri, lapangan kerja, teknologi dan daya saing nasional?
3. Neraca Publik; Apakah pengelolaan kekayaan tersebut meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan menjaga kepentingan generasi mendatang?

Ketiga neraca tersebut tidak selalu menghasilkan angka yang sama. Tetapi Danantara harus mampu mencari titik keseimbangan di antara ketiganya.

Belajar dari Kegagalan SWF Negara Lain

Seperti Skandal 1MDB di Malaysia14 mengungkap kerentanan SWF. Para pejabat menggelapkan dana lebih dari 4,5 miliar dolar AS melalui penerbitan obligasi fiktif, perusahaan cangkang di luar negeri, dan suap politik, serta menggunakan dana negara untuk membiayai properti mewah, karya seni bernilai tinggi, dan produksi film Hollywood seperti The Wolf of Wall Street. Meskipun telah dilakukan penyelidikan internasional, pihak berwenang kesulitan untuk memulihkan sebagian besar dana tersebut.

Pemerintah dan badan pengawas telah mengungkap penyalahgunaan SWF serupa di berbagai belahan dunia. Di Angola, para pejabat menggunakan dana negara untuk memperkaya diri sendiri. Pimpinan negara tersebut mentransfer 500 juta dolar AS ke rekening luar negeri dengan dalih "proyek investasi." Di Suriah, Rifaat al-Assad --paman mantan Presiden Bashar al-Assad yang dijuluki "Penjagal Hama" -- dinyatakan bersalah oleh pengadilan Prancis pada tahun 2021 atas pencucian dana yang digelapkan dari kas negara Suriah, sehingga ia dijatuhi hukuman penjara empat tahun.

Sementara itu, Dana Investasi Langsung Rusia (RDIF) secara diam-diam memindahkan dana untuk menghindari sanksi internasional, yang menguntungkan lingkaran dalam Putin. Departemen Keuangan AS melabeli RDIF sebagai "dana gelap" (slush fund) serta mengidentifikasi perannya dalam penyembunyian aset, pencucian uang, dan manuver keuangan geopolitik. 

Kasus-kasus ini menunjukkan bahwa meskipun dana kekayaan negara dirancang untuk mendorong pembangunan nasional, lemahnya pengawasan dan celah regulasi membuat sebagian dana tersebut rentan disalahgunakan untuk korupsi dan pelanggaran keuangan.

Penutup: Danantara Harus Menjadi Mesin Kekayaan, Bukan Mesin Belanja

Kehadiran Danantara terjadi pada momentum ketika negara membutuhkan sumber pembiayaan baru sekaligus menghadapi keterbatasan ruang fiskal. Karena itu, Danantara memiliki peluang historis.

Ia dapat menjadi instrumen untuk mengubah aset negara menjadi productive national wealth, memperkuat perusahaan negara, menarik modal swasta, membangun industri strategis dan menciptakan sumber pendapatan jangka panjang. Namun peluang tersebut hanya akan terwujud apabila Danantara dibangun di atas tiga disiplin:

disiplin fiskal, disiplin investasi dan disiplin tata kelola.

Danantara harus berani mengatakan tidak terhadap investasi yang tidak layak, meskipun proyek tersebut memiliki label strategis. Harus berani melakukan divestasi ketika sebuah aset tidak lagi memberikan nilai optimal.

Harus berani melakukan diversifikasi ketika portofolio terlalu terkonsentrasi. Dan harus berani membuka informasi kepada publik ketika masyarakat berhak mengetahui bagaimana kekayaan negara dikelola. Sebab dalam situasi ruang fiskal yang sempit, negara tidak boleh sekadar mencari uang baru.

Negara harus belajar mengelola kekayaan yang sudah dimiliki dengan lebih cerdas. Di situlah sesungguhnya relevansi sejarah BPI Danantara. Danantara bukan sekadar tempat menyimpan kekayaan negara. Danantara harus menjadi institusi yang mengubah kekayaan hari ini menjadi kapasitas ekonomi, produktivitas dan kesejahteraan untuk puluhan tahun yang akan datang.

Jika prinsip tersebut dapat dijaga, maka Danantara dapat menjadi salah satu fondasi transformasi ekonomi Indonesia. Tetapi apabila tata kelola dikalahkan oleh kepentingan politik, disiplin investasi digantikan oleh proyek titipan, dan kekayaan negara diperlakukan sebagai sumber pembiayaan jangka pendek, maka Danantara justru berisiko memperbesar masalah yang seharusnya diselesaikan.

Masa depan Danantara, pada akhirnya, bukan ditentukan oleh seberapa besar aset yang dikelolanya. Melainkan oleh seberapa besar nilai baru yang mampu diciptakannya bagi negara dan rakyat Indonesia.

Itulah makna sesungguhnya dari pengelolaan kekayaan negara yang proper: bukan menghabiskan kekayaan untuk membiayai hari ini, tetapi menginvestasikan kekayaan hari ini agar bangsa memiliki masa depan yang lebih kuat.

Arief Poyuono SE, M. Kom
Komisaris PT Pelindo