Posisi Tawar Dan Kekuatan Tawar DPD Dalam UUD 1945

PASCA Lengsernya Soeharto, untuk memenuhi tuntutan reformasi, MPR kemudian melakukan amandemen UUD 1945. Seperti diketahui, amandemen dilakukan 4 kali: yang pertama dilakukan dalam Sidang Umum (SU) MPR 14 hingga 21 Oktober 1999, yang kedua dalam Sidang Tahunan (ST) MPR 7 hingga 18 Agustus 2000, yang ketiga dalam ST MPR 1 hingga 9 November 2001, dan yang keempat dalam ST MPR 1 hingga 1 Agustus 2002.

Bila diperhatikan, hanya Amandemen I yang dilakukan dalam SU, 3 amandemen yang lain dilakukan dalam ST.  

Tulisan ini secara umum membahas amandemen yang berkaitan dengan DPD. Seperti diketahui, amandemen tentang DPD baru dilakukan sesudah Amandemen I. Tidak jelas, apakah sedari awal Panitia Ad Hoc MPR tidak hendak menomorsatukan DPD.

Yang jelas, semua pasal dan ayat yang lahir dari Amandemen I bersentuhan dengan DPR dan Presiden (dan Wakil Presiden) saja. Bahkan bisa dikatakan, melalui Amandemen I MPR bermaksud memperkuat DPR dengan menambah kewenangannya sambil mengurangi kewenangan Presiden sekaligus mencampurinya.

Penamaan Pasal

UUD 1945 sebelum amandemen hanya mengenal penamaan pasal dengan angka, sedangkan UUD 1945 pascaamandemen, kecuali dalam Aturan Peralihan dan Aturan Tambahan, menamakan pasal dengan angka dan pasal dengan angka yang digabung dengan huruf.

Bila diringkas, pasal dengan angka terdiri atas pasal yang tetap (tanpa mengalami perubahan sama sekali) (Pasal 4, 10, 12, 22, 25, 28-29, 35-36), pasal dengan sebagian ayat tetap dan sebagian bertambah (Pasal 1-2, 5, 9, 13, 17, 26-27, 33), dan pasal yang diubah seluruh ayatnya (Pasal 3, 6-8, 11, 14-16, 18-21, 23-24, 30-32, 34, 37).  Sementara, pasal dengan angka yang digabung dengan huruf merupakan pasal dengan penambahan 1 hingga 7 ayat.

Keberadaan dan Kewenangan DPD

Keberadaan DPD beserta kewenangannya dengan jelas tercantum dalam Pasal 2 ayat (1), Pasal 22C ayat (1)-(4), dan Pasal Pasal 22D ayat (1)-(4).  Merujuk pada Pasal 2 ayat (1), seperti anggota DPR, anggota DPD dipilih melalui Pemilu.  Bedanya, anggota DPR dipilih melalui Parpol, sedangkan anggota DPD melalui jalur perseorangan.

Bila ditilik lebih dalam, sebenarnya pasal dan ayat mengenai DPD tidak hanya yang disebut di atas.  Dalam hal pemberhentian Presiden dan/atau Wapres yang diatur dalam Pasal 7B, meski namanya tidak disebut, sebagai bagian dari MPR, DPD dapat mengamini atau menolak pemakzulan Presiden dan/atau Wapres yang diusulkan DPR.

Dalam konteks ini, DPD dapat menunjukkan taringnya utamanya dalam bentuk kehadiran atau ketidakhadiran mereka.  Pasal 7B ayat (7) menyebutkan, “Keputusan MPR atas usul pemberhentian Presiden dan/atau Wapres harus diambil dalam rapat paripurna MPR yang dihadiri  oleh  sekurang­kurangnya 3/4 dari jumlah anggota dan disetujui oleh sekurang­kurangnya 2/3 dari jumlah anggota yang hadir, setelah Presiden dan/atau Wapres diberi kesempatan menyampaikan penjelasan dalam rapat paripurna MPR.”

Bila memperhatikan Pasal 2 ayat (1), kedudukan DPD sebagai kamar kedua MPR seperti setara dengan DPR.  Kedudukan DPD yang jauh lebih lemah mulai tampak dari Pasal 22C ayat (2) lantaran menurut ayat ini jumlah seluruh anggota DPD tidak lebih dari 1/3 jumlah anggota DPR.

Dari segi fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan, DPR memiliki ketiganya secara paripurna sebagaimana diatur dalam Pasal 20 dan Pasal 20A ayat (1).  DPD menjalankan ketiga fungsi merujuk pada Pasal 22D ayat (1)-(3).

Menurut ayat (1), DPD hanya dapat mengajukan RUU tertentu (RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan  perimbangan  keuangan pusat dan daerah).  Dalam konteks pengajuan RUU tersebut, DPD mengajukannya kepada DPR.  Karena itu masuk akal bila DPD tidak memiliki Badan Legislasi.

Berdasarkan ayat (2), DPD hanya ikut membahas, tidak turut serta dalam mengambil putusan.  Menurut ayat (2) ini, dalam hal fungsi anggaran dan yang terkait dengannya, DPD hanya memberi pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.

Begitu pula halnya dengan fungsi pengawasan atas pelaksanaan UU tertentu, APBN, pajak, pendidikan, dan agama. Dalam kaitan dengan pengawasan ini, DPD menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.  Intinya, UUD 1945 hanya memberi ketiga fungsi setengah hati.

Merujuk pada Pasal 20A ayat (2) dan (3), ketimpangan posisi dan kekuatan tawar terhadap eksekutif semakin melebar di antara kedua lembaga legislatif ini.  Menurut ayat (2), dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yang diatur dalam pasal­pasal lain UUD ini, DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat.  Mengacu pada ayat (3), kedudukan DPR semakin kuat di mata eksekutif lantaran DPR mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, dan hak imunitas.

Amandemen

Satu-satunya cara DPD untuk memiliki kedudukan dan kewenangan yang seimbang dengan DPR adalah dengan mengajukan usul perubahan pasal-pasal UUD (amandemen). Dikaitkan dengan amandemen yang diatur dalam Pasal 37 ini, tanpa dukungan dari sebagian anggota DPR, DPD tidak dapat meminta MPR mengagendakannya.

Menurut Pasal 37 ayat (1), MPR dapat mengagendakan amandemen apabila diajukan oleh sekurang­kurangnya 1/3 dari jumlah anggota MPR. Dalam kondisi terkini, dengan jumlah anggota 136 orang, meski seluruh anggota DPD menyetujui pengajuan amandemen, DPD masih memerlukan dukungan sekurang-kurangnya 101 anggota DPR.  Patut dicatat, jumlah anggota DPD sekarang masih jauh dari maksimal 1/3 dari jumlah DPR seperti yang diatur dalam Pasal 22C ayat (2).

Menurut Pasal 37 ayat (3) sidang MPR baru terlaksana bila seluruh anggota DPD bisa mengajak minimal 107 anggota DPR untuk menghadiri sidang MPR tersebut.  Pada akhirnya, berdasarkan Pasal 37 ayat (4) MPR baru bisa mengesahkan pasal-pasal UUD yang diajukan untuk memperkuat kedudukan dan kewenangan DPD, jika mendapat persetujuan sekurang­kurangnya 50 persen ditambah satu anggota dari seluruh anggota MPR (seluruh anggota DPD didukung minimal 221 anggota DPR).

Agar DPD sebagai peserta Pemilu dianggap tidak hanya memperjuangkan penguatan dirinya, DPD perlu mengusulkan perubahan Pasal 6A ayat (2) dengan menambah 2 kata saja sehingga berbunyi, “Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden dapat diusulkan oleh setiap Parpol atau gabungan Parpol peserta Pemilu sebelum pelaksanaan Pemilu.  Bila ini terjadi, DPD sekaligus memberdayakan rakyat sebagai pemilih karena memiliki banyak pilihan.

Henrykus Sihaloho
Dosen Universitas Katolik Santo Thomas