RUU Migas dan BUK Migas Harus Menyalakan Kembali Mesin Eksplorasi Indonesia

Lebih dari lima dekade perjalanan industri migas nasional telah memperlihatkan satu pola: ketika struktur kelembagaan dianggap tidak lagi memadai, negara merespons dengan perubahan regulasi, restrukturisasi kewenangan dan pembentukan institusi baru.

UU 8/1971 menempatkan Pertamina sebagai instrumen sentral negara dalam pengusahaan migas. Tiga dekade kemudian, UU 22/2001 mengubah arsitektur tersebut dengan menegaskan pemisahan fungsi pengaturan, pengawasan dan kegiatan usaha.

Kini, melalui RUU Migas dan wacana pembentukan BUK Migas, Indonesia kembali berada di persimpangan.

Namun menurut saya, debatnya tidak boleh berhenti pada desain organisasi. Kita harus mengajukan pertanyaan yang jauh lebih sederhana sekaligus jauh lebih menentukan:

Apakah rezim baru ini akan membuat perusahaan migas global kembali mau mengambil risiko eksplorasi di Indonesia?

Sebab industri migas memiliki hukum ekonominya sendiri.

Undang-undang dapat menentukan siapa yang berwenang. Kontrak dapat menentukan siapa yang menanggung risiko.

Tetapi cadangan hanya lahir ketika seseorang bersedia mengeluarkan modal, melakukan eksplorasi dan akhirnya mengebor.

Di situlah keberhasilan RUU Migas seharusnya diuji.

Pelajaran dari 1971: Integrasi Melahirkan Kecepatan

Pada era UU 8/1971, Pertamina ditempatkan sebagai aktor sentral dalam pengusahaan migas nasional.

Model tersebut mempunyai karakter yang sangat berbeda dengan rezim sekarang. Fungsi dan kewenangan terkonsentrasi sehingga proses pengambilan keputusan relatif lebih pendek.

Dari perspektif industri, terdapat manfaat yang tidak boleh diabaikan: institutional continuity.

Pengalaman teknis, pengetahuan lapangan, hubungan dengan kontraktor, pemahaman terhadap basin, serta kemampuan mengambil keputusan strategis berkembang dalam satu ekosistem yang relatif terintegrasi.

Tetapi model tersebut juga menyimpan persoalan tata kelola. Ketika satu entitas memiliki terlalu banyak fungsi sekaligus, pertanyaan mengenai independensi, pengawasan dan potensi konflik kepentingan menjadi tidak terhindarkan.

Dalam bahasa sederhana, pemain tidak ideal jika sekaligus menjadi wasit. Maka, perubahan menuju sistem yang lebih terpisah mempunyai alasan hukum dan governance yang dapat dipahami.

Pelajaran dari 2001: Separation Tidak Boleh Mengorbankan Agility

UU 22/2001 membawa perubahan fundamental. Pertamina bertransformasi menjadi badan usaha yang menjalankan fungsi bisnis, sementara fungsi pengaturan dan pengendalian kegiatan usaha hulu ditempatkan pada arsitektur kelembagaan yang berbeda.

Secara prinsip, ini merupakan langkah menuju checks and balances yang lebih kuat. Persoalannya muncul ketika pemisahan fungsi tersebut berkembang menjadi fragmentasi proses.

Kewenangan berpindah. Lembaga berubah. Terminologi berganti. Struktur administrasi berkembang. Tetapi dunia usaha tidak menunggu. Dalam industri migas, waktu mempunyai nilai ekonomi.

Satu tahun keterlambatan dalam keputusan eksplorasi bukan sekadar satu tahun dalam kalender. Ia dapat berarti satu siklus investasi yang hilang, satu rig yang pergi ke basin lain, atau satu perusahaan yang mengalihkan exploration budget-nya ke negara lain.

Karena itu, governance tidak boleh diterjemahkan sebagai birokrasi. Good governance juga berarti clarity, predictability and speed. Indonesia membutuhkan keduanya.

RUU Migas Tidak Boleh Sekadar Mengganti Arsitektur

Karena itu, saya tidak melihat pilihan Indonesia sebagai 1971 versus 2001. Yang dibutuhkan adalah sintesis.

Kita mengambil kekuatan era 1971, kecepatan, kompetensi teknis, kesinambungan institusi dan orientasi strategis nasional.

Tetapi kita mempertahankan pelajaran era 2001 separation of functions, transparency, accountability, audit dan checks and balances.

Kemudian kita menambahkan satu kebutuhan yang semakin mendesak, kemampuan menarik dan mengorkestrasi global risk capital untuk eksplorasi Indonesia.

Inilah ruang strategis yang seharusnya diisi BUK Migas.

BUK Migas Harus Berbeda dari Pertamina

Saya kira ini merupakan prinsip desain pertama yang harus ditegaskan sejak awal. BUK Migas jangan dibentuk sebagai “Pertamina kedua”.

Indonesia sudah mempunyai national oil company. Fungsi BUK seharusnya berbeda.

Pertamina harus diberi ruang untuk berkembang sebagai perusahaan energi nasional yang kompetitif, mengambil keputusan investasi berdasarkan prinsip korporasi, membangun kemitraan, melakukan farm-out apabila diperlukan, dan mengalokasikan modal sesuai prioritas portofolionya.

BUK berada pada posisi yang berbeda. Ia harus menjadi state resource manager dan investment enabler.

BUK mengelola kepentingan negara dalam pengusahaan sumber daya, mengatur kerangka kontraktual sesuai mandat undang-undang, menyiapkan wilayah kerja, membangun investment proposition, mempercepat proses dan memastikan kepentingan negara terlindungi.

Operator tetap operator. Investor tetap investor. Dan negara tetap mempunyai kendali strategis. Dengan demikian, BUK tidak perlu membeli semua rig. Tugasnya adalah memastikan rig datang ke Indonesia.

Enam Pilar Desain BUK Migas

Jika BUK benar-benar akan dibentuk, menurut saya desainnya harus diarahkan pada enam fungsi utama.

Pertama: Resource Manager

BUK harus memiliki mandat yang jelas untuk mengelola acreage, strategi penawaran wilayah kerja, administrasi kontrak, pemenuhan komitmen kerja dan perlindungan kepentingan negara.

Tetapi BUK tidak perlu masuk ke dalam operasi sehari-hari. Ada perbedaan fundamental antara mengelola resource dan mengoperasikan field. Batas ini harus dijaga.

Kedua: National Investment Enabler

BUK harus memiliki kemampuan membaca proyek dari perspektif investor.

Bukan hanya berapa cadangannya. Tetapi, berapa risiko geologinya, berapa risiko komersialnya, berapa modal yang diperlukan, apa struktur kontrak yang layak, apa fiscal terms yang membuat proyek ini investable

Karena itu, BUK membutuhkan kombinasi keahlian yang tidak biasa, petroleum engineering, geology, economics, finance, investment, legal, tax dan commercial negotiation.

Kalau organisasi tersebut hanya kuat di sisi administrasi, Indonesia akan memperoleh lembaga baru. Bukan mesin eksplorasi baru.

Ketiga: National Exploration Data Hub

Data adalah mata uang pertama eksplorasi. Indonesia harus memiliki sistem data yang memungkinkan investor memahami suatu basin sebelum mengambil keputusan investasi.

Seismic. Well data. Basin studies. Petroleum system. Historical exploration. Resource assessment. Semua harus tersedia dengan kualitas dan akses yang dapat dipertanggungjawabkan.

BUK dapat mendorong multiclient seismic dan bentuk pre-competitive geological work lainnya.

Ini pendekatan yang penting. Negara membantu mengurangi ketidakpastian informasi, bukan mengambil alih seluruh risiko pengeboran.

Dengan kata lain, de-risk the data, not socialize the dry hole.

Keempat: Deal Maker

Industri migas modern dibangun melalui kemitraan. Sebuah frontier basin mungkin membutuhkan lebih dari satu perusahaan.

Satu perusahaan mempunyai modal. Perusahaan lain mempunyai teknologi. Yang lain mempunyai pengalaman deepwater. Yang lain mempunyai appetite terhadap risiko eksplorasi.

BUK harus mampu memfasilitasi farm-in, farm-out, consortium, joint venture, strategic partnership dan risk-sharing arrangement.

Jangan sampai opportunity gagal hanya karena pemerintah tidak mampu mempertemukan para pihak.

BUK harus menjadi deal maker, bukan deal blocker.

Kelima: Single Accountable Government Interface

Bagi investor, persoalannya sering kali bukan hanya substansi regulasi. Yang lebih menentukan adalah siapa yang mengambil keputusan, berapa lama, apa persyaratannya, siapa yang bertanggung jawab.

Karena itu BUK harus berfungsi sebagai single accountable counterpart bagi investor dalam urusan yang menjadi kewenangan negara di sektor hulu.

Bukan berarti semua kewenangan kementerian dan lembaga lain harus dihapus.

Tetapi investor harus mengetahui dengan jelas siapa counterpart negara yang accountable terhadap proses tersebut.

Kepastian proses merupakan bagian dari investment climate.

Keenam: Discovery-Based Performance

Ini mungkin prinsip yang paling penting. KPI BUK jangan berhenti pada jumlah kontrak, jumlah wilayah kerja, nilai komitmen investasi, atau jumlah kegiatan administratif.

KPI-nya harus bergerak menuju hasil geologi.

Seismic ? Prospect ? Exploration Well ? Discovery ? Resource ? Reserve ? POD ? Development ? First Production.

Itulah value chain yang sesungguhnya.

Kalau kontrak bertambah tetapi exploration well tidak bertambah, ada yang salah. Kalau seismic meningkat tetapi prospect tidak matang, ada yang salah. Kalau discovery terjadi tetapi tidak pernah masuk development, ada yang salah.

BUK harus dibangun dengan budaya yang berorientasi pada outcome, bukan output birokrasi.

BUK Harus Kuat, Tetapi Tidak Boleh Menjadi Superbody

Kewenangan besar selalu membutuhkan institutional safeguards. BUK tidak boleh menjadi lembaga yang terlalu kuat tanpa pengawasan.

Karena itu, paling tidak diperlukan tiga lapisan akuntabilitas.

Pertama, strategic accountability. Arah kebijakan dan target nasional harus tetap berada dalam kerangka kebijakan negara.

Kedua, commercial accountability. Keputusan kontrak harus didukung risk assessment, commercial rationale dan dokumentasi yang dapat diaudit.

Ketiga, public accountability. Kinerja, penerimaan negara dan penggunaan kewenangan harus dapat dipertanggungjawabkan.

Prinsipnya sederhana, strong enough to decide, accountable enough to be trusted.

Indonesia membutuhkan lembaga yang dapat bergerak cepat tanpa menjadi lembaga yang tidak dapat diawasi.

Jangan Mengulang Konflik Kepentingan dalam Bentuk Baru

Satu hal harus dihindari sejak awal. Jangan sampai BUK menjadi resource manager + regulator + investor + operator + auditor dalam satu tubuh.

Jika BUK mengelola kontrak sekaligus menjadi investor langsung pada kontrak yang sama, persoalan konflik kepentingan dapat muncul kembali.

Kita tidak menyelesaikan masalah player versus referee dengan membuat wasit sekaligus membeli saham pemain.

Jika negara membutuhkan kendaraan investasi untuk proyek tertentu, harus tersedia firewall governance yang tegas antara fungsi pengelolaan sumber daya dan fungsi investasi komersial.

Desain kelembagaan harus mengikuti prinsip one function, one accountability.

Pertamina Bukan Penanggung Semua Dry Hole

Indonesia memang membutuhkan eksplorasi frontier. Tetapi frontier exploration harus ditempatkan dalam kerangka risk allocation yang sehat.

Pertamina harus dapat mengeksplorasi wilayah yang sesuai dengan strategi korporasinya.

Namun tidak boleh ada asumsi bahwa setiap wilayah yang tidak diminati investor otomatis harus dipindahkan kepada Pertamina.

Jika itu menjadi kebiasaan, Pertamina akan menanggung akumulasi risiko geologi yang seharusnya tersebar di pasar.

BUMN harus menjadi risk taker yang rasional, bukan insurer of last resort bagi seluruh eksplorasi nasional.

Pertamina harus memiliki hak untuk memilih enter – partner – farm-out – continue – exit. Itulah disiplin korporasi.

APBN Harus Selektif Menanggung Risiko

Hal yang sama berlaku terhadap APBN. Tidak semua kegiatan eksplorasi komersial harus dibiayai negara.

Ada perbedaan antara investasi negara untuk kepentingan strategis dengan pembiayaan risiko komersial yang sebenarnya dapat ditanggung oleh investor.

Negara dapat membiayai kegiatan yang bersifat pre-competitive, misalnya pengembangan basis data geologi, studi basin tertentu atau infrastruktur informasi yang meningkatkan kualitas keputusan investasi.

Tetapi ketika masuk pada tahap commercial drilling risk, pertanyaan berikut harus diajukan, mengapa risiko itu harus dibebankan kepada pembayar pajak jika private capital bersedia menanggungnya?

APBN harus menjadi instrumen kebijakan publik. Bukan venture capital untuk setiap exploration well.

Investor Global Tidak Mencari Cerita, Mereka Mencari Risk-Adjusted Return

Indonesia harus mengubah cara menjual dirinya kepada dunia. Jangan hanya mengatakan "Indonesia mempunyai potensi migas besar”.

Kalimat itu tidak cukup.

Perusahaan global akan bertanya, where is the data? Where is the acreage? What is the geological chance of success? What is the fiscal regime? What is the contractual certainty? How long does approval take? What is the expected commercial return? Who is the accountable government counterparty?

Itulah bahasa investasi.

Indonesia tidak perlu menjual kekayaan alamnya. Indonesia harus menjual opportunity untuk menemukan dan mengembangkan kekayaan alam tersebut dalam kerangka hukum yang kredibel.

BUK harus mampu mengubah geological potential menjadi investment proposition.

Guyana, Mozambique, Namibia: Satu Pelajaran yang Sama

Guyana, Mozambique dan Namibia mempunyai karakter geologi dan rezim investasi yang berbeda.

Karena itu Indonesia tidak dapat menyalin model mereka secara mentah. Namun ketiganya memberikan satu pelajaran penting.

Frontier basin dapat berubah menjadi provinsi energi baru ketika modal, teknologi dan keberanian eksplorasi bertemu dengan kerangka investasi yang memungkinkan.

Guyana menunjukkan bagaimana discovery Liza pada 2015 mengubah persepsi terhadap Guyana secara keseluruhan.

Mozambique menunjukkan pentingnya modal eksplorasi dan teknologi untuk membuka potensi gas di Rovuma Basin.

Namibia menunjukkan bagaimana keberhasilan eksplorasi deepwater dapat mengubah persepsi terhadap sebuah frontier basin dan menarik modal berikutnya.

Pelajarannya bukan “ikuti fiscal regime mereka”.

Pelajarannya adalah buat perusahaan kelas dunia bersedia mempertaruhkan modalnya sendiri untuk mencari sumber daya Indonesia.

Dari Investment Commitment ke Exploration Commitment

Indonesia juga perlu mengubah cara mengukur keberhasilan investasi. Angka komitmen investasi memang penting.

Tetapi investment commitment bukan discovery. Kontrak bukan reserve. Reserve bukan production. Karena itu, pemerintah perlu mengembangkan exploration performance indicators yang lebih konkret.

Berapa seismic baru? Berapa prospek yang matang?Berapa exploration well? Berapa discovery? Berapa resource yang naik kelas menjadi reserve? Berapa reserve yang masuk POD? Berapa yang akhirnya menjadi first oil dan first gas?

Inilah metrik yang menghubungkan kebijakan dengan produksi. Mata bor adalah KPI yang paling jujur.

Dari RUU Migas ke Mata Bor

Pada akhirnya, seluruh desain RUU Migas harus menghasilkan satu rantai yang logis:

Regulatory certainty ? BUK Migas ? competitive fiscal & contractual framework ? quality geological data ? global risk capital ? exploration ? discovery ? reserve replacement ? development ? production.

Jika mata rantai itu terputus, reformasi kelembagaan kehilangan makna ekonominya.

Tidak ada undang-undang yang dapat menciptakan minyak secara administratif.

Yang dapat dilakukan undang-undang adalah menciptakan conditions for investment and exploration.

Ia dapat mengurangi ketidakpastian. Ia dapat memperjelas hak dan kewajiban. Ia dapat memperbaiki alokasi risiko. Ia dapat mempercepat keputusan. Ia dapat membuat kontrak lebih bankable.

Tetapi setelah semuanya selesai, tetap ada satu pekerjaan yang tidak dapat digantikan mengebor.

Reservoir tidak mengenal birokrasi. Reservoir tidak mengenal nomenklatur. Reservoir tidak peduli apakah lembaganya bernama BP Migas, SKK Migas atau BUK Migas.

Reservoir hanya “menjawab” ketika mata bor mencapai target.

Pasal 33: Penguasaan Negara Tidak Harus Berarti Negara Menanggung Semua Risiko

Pada titik ini, diskusi mengenai Pasal 33 UUD 1945 menjadi penting. Penguasaan negara atas sumber daya alam harus tetap menjadi prinsip utama.

Tetapi penguasaan negara tidak berarti negara wajib menyediakan seluruh modal dan menanggung seluruh risiko eksplorasi.

Negara dapat memegang kendali strategis sambil menggunakan modal dan teknologi pihak lain.

Negara dapat menetapkan rules of the game tanpa menjadi operator seluruh kegiatan.

Negara dapat memastikan penerimaan dan kepentingan nasional tanpa menutup pintu bagi investor global.

Dengan demikian, state control tidak identik dengan state monopoly. Yang dibutuhkan adalah effective state control penguasaan yang diwujudkan melalui regulasi, pengelolaan sumber daya, pengawasan, kepastian kontrak, penerimaan negara dan penegakan hukum.

Sementara risiko komersial ditempatkan kepada pihak yang paling mampu menanggungnya. Itulah prinsip risk allocation yang sehat.

Jangan Lagi Mengukur Reformasi dari Banyaknya Lembaga

Indonesia tidak boleh terjebak dalam siklus reformasi kelembagaan yang hanya menghasilkan struktur baru. Kita telah melihat berbagai bentuk institusi dan perubahan kewenangan.

Kini saatnya mengubah pertanyaan. Bukan lembaga apa berikutnya?

Tetapi, apa yang membuat modal eksplorasi kembali masuk?

Bukan berapa banyak kontrak yang ditandatangani?

Tetapi berapa banyak sumur eksplorasi yang benar-benar dibor?

Bukan berapa besar investment commitment?

Tetapi berapa banyak discovery yang berhasil mengubah neraca cadangan nasional?

Itulah pergeseran paradigma yang diperlukan.

Dari Pertamina 1971 ke BUK Migas: Jangan Kehilangan Pelajarannya

Era 1971 mengajarkan arti penting integrasi, kompetensi dan kecepatan.

Era 2001 mengajarkan arti penting separation of functions, transparency dan accountability.

Era berikutnya harus mengajarkan sesuatu yang lebih besar, bagaimana negara menggabungkan kedaulatan sumber daya dengan efisiensi pasar dan keberanian modal global.

Pertamina harus menjadi NOC yang kuat. BUK harus menjadi resource manager dan investment enabler yang kredibel. Investor global harus membawa modal, teknologi dan risk appetite.

APBN harus digunakan secara selektif untuk kepentingan publik dan kegiatan yang memang mempunyai strategic rationale.

Dan seluruh sistem harus diarahkan kepada satu tujuan, discovery. Karena discovery adalah titik awal dari semuanya.

Discovery ? Reserve ? Development ? Production ? Energy Security ? State Revenue ? Economic Growth.

Yang Kita Butuhkan Bukan Singkatan Baru

Indonesia sudah mempunyai sejarah panjang perubahan undang-undang, lembaga dan nomenklatur.

Karena itu, pembentukan BUK Migas jangan menjadi sekadar episode berikutnya dalam sejarah panjang reorganisasi sektor migas.

BUK harus menjadi mesin baru eksplorasi nasional.

Mesin yang mampu mempertemukan data + geology + capital + technology + contracts + speed.

Jika itu berhasil, Indonesia bukan hanya mendapatkan lembaga baru. Kita mendapatkan sesuatu yang jauh lebih penting cadangan baru.

Dan dari cadangan baru itulah produksi dapat tumbuh. Produksi melahirkan penerimaan. Penerimaan memperkuat ketahanan energi. Ketahanan energi memperkuat industri. Dan industri menciptakan kemakmuran.

Pada akhirnya, keberhasilan RUU Migas tidak akan diukur dari tebalnya undang-undang atau megahnya kantor BUK Migas.

Ia akan diukur dari sesuatu yang jauh lebih sederhana berapa banyak investor yang berani mengambil risiko, berapa banyak exploration well yang dibor, dan berapa banyak discovery yang berhasil ditemukan.

Karena setelah lebih dari setengah abad berganti undang-undang, lembaga dan singkatan, Indonesia tidak lagi membutuhkan sekadar new institutional architecture.

Indonesia membutuhkan new exploration engine. Dan mesin itu harus mampu membuat dunia kembali mengatakan satu kalimat “Indonesia is worth drilling!”

*Penulis adalah Advokat