Sebelum Dapil Menjadi Ambang Batas

TAHUN 2026 sesungguhnya tahun paling menentukan bagi Pemilu 2029, meski publik masih memperlakukannya sebagai agenda yang jauh.

Di Komisi II DPR, Rancangan Undang-Undang Pemilu bergerak pelan di fase rapat dengar pendapat umum. Di luar gedung, satu isu justru bergerak jauh lebih cepat, dan justru di isu inilah sebuah ambang batas baru bisa lahir tanpa pernah dituliskan, yakni wacana pembelahan daerah pemilihan (dapil) dan penambahan alokasi kursi DPR.

Wacana itu datang dari banyak arah. Ada usulan agar setiap dapil memiliki jumlah kursi minimal tertentu. Ada permintaan penambahan kursi dari provinsi-provinsi yang merasa kurang terwakili. Ada pula gagasan memecah dapil-dapil berpenduduk besar menjadi satuan yang lebih kecil. 

Semuanya dibungkus dengan bahasa yang sama:l, yakni keadilan representasi. Sebagian tuntutan itu tentunya berdasar, antara lain ada daerah yang memang tumbuh jauh lebih cepat daripada alokasi kursinya.

Persoalannya, dapil tidak pernah sekadar soal aritmatika penduduk. Di balik bahasa keadilan representasi itu tersimpan satu keputusan yang jarang dibicarakan, yaitu pembelahan dapil dapat bekerja sebagai ambang batas baru. 

Setiap perubahan batas dan alokasi kursi selalu membawa konsekuensi politik-ada yang untung, ada pula yang buntung. Namun, kewenangan yang belum tuntas ada pada satu putusan yang kerap dilupakan dalam perdebatan ini.

Pada Desember 2022, melalui Putusan Mahkamah Konsitusi (MK) Nomor 80/PUU-XX/2022, menyatakan Lampiran Ill dan Lampiran IV Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017, yang memuat desain dapil dan alokasi kursi DPR serta DPRD provinsi bertentangan dengan UUD 1945, dan tidak lagi mengikat.

Logika Mahkamah sederhana dan kuat, paling tidak bermakna: penetapan dapil sebagai salah satu tahapan pemilu, dan tahapan pemilu adalah domain penyelenggara. Dari situ, ketika pembentuk undang-undang mengunci peta dapil di dalam lampiran, ia sesungguhnya sedang mengambil alih pekerjaan KPU. 

Lebih jauh, ia menempatkan para petahana pada posisi mendesain sendiri arena tempat mereka akan bertanding. Yang terjadi setelah putusan itu justru antiklimaks. Menjelang Pemilu 2024, KPU, DPR, dan pemerintah bersepakat bahwa desain dapil DPR dan DPRD provinsi tidak berubah, alias persis seperti isi lampiran yang sudah dibatalkan.

Kesepakatan itu lalu dituangkan ke dalam PKPU Nomor 6 Tahun 2023. Secara formal kewenangan berpindah ke KPU. Karena secara substansi, tidak ada yang bergeser sejengkal pun.

Akibatnya, arsitektur 84 dapil dan 580 kursi yang kita pakai hari ini, pada dasarnya adalah warisan desain lama, yang selama beberapa periode hanya disentuh ketika ada pemekaran wilayah-sebagaimana yang terjadi setelah pembentukan empat provinsi baru di Tanah Papua.

Ia tidak pernah dievaluasi secara substantif terhadap perubahan demografi. Inilah yang membuat pembahasan RUU Pemilu kali ini genting. Jika lampiran dapil kembali dimasukkan ke dalam undang-undang, kita bukan sedang memperbaiki representasi, melainkan sedang memutar balik jarum jam konstitusional. 


Rekayasa Dapil dalam Bentuk Berbeda

Di beberapa negara, rekayasa dapil dilakukan melalui gerrymandering: menggambar batas wilayah secara ganjil. Di Indonesia, batas administratif relatif kaku dan prinsip integralitas wilayah menyulitkan cara itu. Tetapi hasil yang sama bisa dicapai lewat dua cara lain yang jauh lebih senyap, yaitu alokasi kursi dan besaran dapil. 

Cara pertama adalah malapportionment. Ketika alokasi kursi tidak dimutakhirkan mengikuti pertumbuhan penduduk, harga sebuah kursi menjadi berbeda-beda antar daerah. Misalkan Merujuk pada Data Agregat Kependudukan per Kecamatan (DAK2)Kemendagri Semester | 2022-basis data yang dipakai KPU menata dapil Pemilu 2024-satu kursi DPR di Kepulauan Riau mewakili sekitar 525 ribu penduduk,sementara di Kalimantan Utara hanya 237 ribu. Harga satu kursi di Kepulauan Riau lebih dari dua kali lipat. Ini bukan kasus tunggal, yang lain di antaranya termasuk Bangka Belitung, Gorontalo, dan enam dapil di Tanah Papua-terkunci pada tiga kursi, alokasi terkecil yang dimungkinkan undang-undang. 

Ketimpangan ini memang sebagian lahir dari ketentuan minimum tiga kursi dalam satu dapil. Namun, justru di sanalah benturan antara keterwakilan wilayah dan kesetaraan nilai suara harus diukur secara terbuka, bukan dibiarkan bersembunyi di dalam tabel alokasi. ini bukan sekadar ketimpangan teknis, ini pelanggaran diam-diam terhadap prinsip kesetaraan nilai suara-one person, one vote one value-sebagaimana menjadi prinsip pertama penataan dapil dalam Pasal 185 UU Pemilu. 

Cara kedua lebih halus lagi, dan justru inilah inti wacana pembelahan dapil hari ini.Undang-undang membatasi besaran dapil DDPR RI antara tiga hingga sepuluh kursi.Memecah dapil bermagnitudo besar menjadi dapil-dapil kecil terdengar seperti upaya mendekatkan wakil dengan konstituen. Efek matematisnya berbeda: semakin kecil jumlah kursi dalam satu dapil, semakin tinggi ambang batas efektif yang harus dilampaui sebuah partai untuk merebut satu kursi.

Di dapil bermagnitudo sepuluh kursi, satu kursi umumnya masih terjangkau dengan sekitar tujuh persen suuara, di dapil tiga kursi, angka itu naik ke kisaran dua puluh persen. Pintu masuk ke DPR menyempit lebih dari dua kali lipat tanpa satu pasal pun diubah. 

Dengan kata lain, pembelahan dapil tidak menaikkan parliamentary tareshold secara langsung, melainkan ia dapat meninggikan ambang efektif untuk merebut kursi di tingkat dapil-sebuah ambang batas tersembunyi yang bekerja tanpa tersebut di dalam Undang-Undang Pemilu.

Partai menengah dan kecil, terutama yang dukungannya tersebar dan tidak terkonsentrasi pada wilayah tertentu, akan lebih mudah tersaring. Partai besar mengonsolidasikan perolehan, sementara proporsionalitas sistem menyusut. 

Semuanya berlangsung tanpa satu pun pasal yang tampak kontroversial. Perdebatan publik sibuk mempersoalkan angka ambang batas-apalagi Mahkamah Konstitusi lewat Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 memang mewajibkan angka empat persen itu ditinjau sebelum Pemilu 2029-sementara keputusan yang dampaknya setarajustru diambil dikolom alokasi kursi. 


Prinsip yang Tak Bisa Ditawar

Persoalan utama dalam revisi Undang-Undang Pemilu bukanlah menentukan siapa memperoleh berapa kursi atau daerah mana memperoleh tambahan kursi. Yang jauh lebih mendasar adalah memastikan adanya rambu-rambu konstitusional yang mengatur bagaimana keputusan tersebut diambil. 

Pertama, pisahkan keputusan politik dari pekerjaan teknis. Berapa total kursi DPR adalah keputusan politik yang sah menjadi kewenangan pembentuk undang-undang.Bagaimana kursi itu dibagi dan bagaimanawilayah dikelompokkan adalah pekerjaan teknis yang harus dilindungi dari konflik kepentingan dan diserahkan kepada KPU sebagaimana perintah Mahkamah Konstitusi. 

Kedua, undang-undang cukup menetapkan prinsip, formula, parameter, dan batas toleransi-bukan peta. Tetapkan ambang deviasi maksimum rasio penduduk per kursi antar dapil secara eksplisit dan terukur. KPU menerapkan rumus itu: publik dapat memeriksa hasilnya. 

Ketiga, tentukan siklus evaluasi yang tetap dan otomatis. Penataan dapil tidak boleh menunggu dipicu pemekaran wilayah atau desakan politik, melainkan harus berjalan berkala mengikuti pemutakhiran data kependudukan, dengan satu sumber data yang disepakati sejak awal. 

Keempat, buka seluruh prosesnya. Simulasi peta dapil, formula alokasi, dan data dasarnya harus dapat diuji publik sebelum ditetapkan, lengkap dengan ruang keberatan yang nyata. 

KPU tidak cukup hanya membuka tanggapan, setiap keberatan substantif harus dijawab secara tertulis beserta alasan menerima atau menolaknya.Bawaslu perlu diberi mandat pengawasan yang jelas atastahapan ini, sementara DKPP menjadi penjaga terakhir integritas etik penyelenggara. 

Tanpa keempat rambu itu, revisi undang-undang hanya akan memindahkan tanda tangan, bukan mengubah cara keputusan diambil. Dapil kerap diperlakukan sebagai urusan administratif, lampiran yangjarang dibaca, tabel yang dilewati begitu saja.Padahal di sanalah nilai sebuah suara sesungguhnya ditentukan, jauh sebelum satu surat suara pun dicoblos. 

Jika Pemilu 2029 hendak dimulai dengan pijakan yang jujur, ia harus dimulai dari peta.Dan peta itu harus digambar oleh tangan yang tidak berkepentingan atas hasilnya.

Tulisan ini merupakan pandangan pribadi dan tidak mewakili sikap resmi Bawaslu.


M.A. Zaenal 
Tenaga Ahli Bawaslu RI