PADA tahun 1975, dalam pidato perpisahannya yang panjang dan penuh gejolak, Zhou Enlai, perdana menteri pertama Republik Rakyat Tiongkok, dengan bangga menyatakan bahwa pemerintahannya bebas dari semua utang.
“Berbeda dengan kekacauan ekonomi dan inflasi di dunia kapitalis,” katanya kepada Kongres Rakyat Nasional, “kami telah menjaga keseimbangan antara pendapatan dan pengeluaran nasional dan tidak memiliki utang eksternal maupun internal.”
Hampir setengah abad kemudian, sikap itu masih terpatri di hati para birokrat kementerian keuangan di Beijing. Utang pemerintah pusat Tiongkok telah merangkak naik hingga sekitar 24 persen dari produk domestik bruto, yang merupakan jumlah minimal menurut standar global, dan para pemimpin sangat enggan membiarkannya naik lebih tinggi. Namun sebaliknya, utang pemerintah daerah Tiongkok sangat besar - 93 persen dari PDB menurut angka IMF, yang mungkin merupakan perkiraan yang lebih rendah - dan terus meningkat.
Pembagian antara pemerintah pusat dan daerah ini, dan keinginan salah satu pihak untuk memegang kendali tetapi tidak bertanggung jawab terhadap pihak lainnya, merupakan hal mendasar bagi tantangan ekonomi Tiongkok saat ini.
Tekanan Pada Pemerintah Lokal
Fakta dasar tentang sistem keuangan Tiongkok adalah bahwa pemerintah daerah melakukan hampir semua pengeluaran, tetapi bergantung pada pusat untuk pendapatan hingga taraf yang jarang terjadi di belahan dunia lain.
Daerah memikul sebagian besar tanggung jawab untuk pendidikan, kesehatan, jaminan sosial, dan perumahan, selain tugas-tugas daerah yang jelas seperti jalan, taman, dan pengumpulan sampah, dan menghabiskan sekitar 85 persen dari total pendapatan pemerintah. Mereka secara langsung hanya mengumpulkan sekitar 55 persen dari pendapatan pemerintah. Sistem ini diimbangi oleh transfer dari pusat ke daerah.
Di negara sebesar Tiongkok, ada manfaat untuk mendelegasikan keputusan yang lebih dekat kepada rakyat, tetapi ketidaksesuaian antara pendapatan dan pengeluaran menimbulkan banyak masalah. Misalnya, semakin rendah piramida pemerintahan, semakin sistem tersebut kekurangan sumber daya, karena setiap tingkatan - provinsi, prefektur, kabupaten - cenderung menahan apa yang dibutuhkannya sebelum menyalurkan uang tunai ke bawah rantai. Pelaksanaan rencana belanja pemerintah pusat tidak menentu.
Sementara itu, pejabat pemerintah daerah, yang harus menghasilkan pertumbuhan untuk naik pangkat, melakukan apa pun yang mereka bisa untuk mencari uang.
Lonjakan properti di Tiongkok sebagian didorong oleh ketergantungan pemerintah daerah pada penjualan tanah untuk pendapatan. Pinjaman di luar pembukuan oleh apa yang disebut sebagai kendaraan pembiayaan pemerintah daerah merupakan cara untuk mengatasi kendala pendapatan dan mendanai infrastruktur.
Karena penjualan tanah merosot karena perlambatan perumahan, dan pemerintah pusat menindak pinjaman daerah, ada banyak laporan tentang kotamadya yang menggunakan denda dan hukuman, meluncurkan investigasi pajak retrospektif atau tidak membayar staf tepat waktu karena mereka berjuang untuk menyeimbangkan pembukuan mereka. Semua ini tidak baik untuk sektor swasta yang sedang berjuang.
Beijing tahu semua tentang masalah struktural ini dan telah lama bercita-cita untuk memperbaikinya. Memang, ketika Xi Jinping pertama kali berkuasa pada tahun 2012, reformasi fiskal merupakan bagian besar dari agenda kebijakan dalam negerinya, yang elemen-elemennya ia sampaikan. Salah satu alasan mengapa pemerintah daerah kesulitan, misalnya, adalah keberhasilan reformasi manajemen anggaran dan administrasi keuangan, yang membuat masalah sulit ditutup-tutupi dengan cara dihapuskan dari pembukuan.
Pemerintah pusat tidak bersedia melakukan apa yang biasa dilakukan Xi, yaitu menyerahkan kendali. Pemerintah pusat sering kali menetapkan layanan yang harus disediakan pemerintah daerah, tetapi menolak menyerahkan sumber pendapatan yang mendanainya. Pemerintah pusat enggan menyerahkan tanggung jawab pengeluaran baru yang besar ke pembukuan pusat.
Pemerintah pusat telah menindak tegas utang pemerintah daerah, tetapi sesuai dengan keinginan Zhou, pemerintah pusat tidak mau membiarkan utang pemerintah pusat meningkat. Hasilnya adalah pengetatan fiskal de facto selama beberapa tahun terakhir, bahkan ketika ekonomi berjuang untuk pulih setelah COVID-19.
Sentralisasi dan Hemat
Pada sidang pleno ketiga baru-baru ini, pertemuan penting untuk kebijakan ekonomi yang diadakan setiap lima tahun, Beijing berjanji untuk mengubah hal ini. Pemerintah pusat mengatakan akan memberi pemerintah daerah lebih banyak kendali atas pajak dan meningkatkan transfer fiskal dari pusat. Pemerintah akan mempertimbangkan untuk menggabungkan berbagai biaya tambahan lokal menjadi satu pajak lokal.
Pemerintah akan memindahkan tanggung jawab pajak konsumsi dari produsen ke pengecer dan membiarkan pemerintah daerah memungutnya, yang akan menjadi reformasi penting. Jika pemerintah pusat memiliki lebih banyak kekuatan fiskal, pemerintah akan "menaikkan proporsi pengeluaran pemerintah pusat sesuai dengan itu".
Inilah yang dibutuhkan. Namun, Tiongkok telah menetapkan arah perjalanan yang serupa di masa lalu, terutama selama perdebatan panjang tentang apakah akan memberlakukan pajak properti, cara alami bagi pemerintah daerah untuk mendanai pengeluaran daerah. Jika Beijing benar-benar akan melaksanakan rencana ini, ia harus menyerahkan sebagian kendali, dan jika ia melakukannya sambil menghidupkan kembali ekonomi yang stagnan, ia juga harus menerima kenaikan utang pemerintah pusat.
Dalam pidato penutupnya tahun 1975, Zhou membuat beberapa pernyataan lain. "Kita harus dengan tegas mendukung kepemimpinan partai yang tersentralisasi," katanya. "Kita harus bekerja keras, membangun negara, dan menjalankan semua usaha dengan tekun dan hemat."
Sentralisasi dan hemat: Keduanya bukanlah kebiasaan yang mudah untuk dilepaskan, dan di situlah letak tantangannya.
*Penulis adalah kontributor pada Channel News Asia. Artikel ini dimuat di Financial Times, dikutip dari ChannelNewsAsia.com.
