Menepis Pendapat Amien Rais (Bagian 6): Soal Presiden Memegang Kekuasaan Membentuk Undang-undang

STRATEGIC Assessment:

Mr. Soepomo: "Caranya mengangkat pemimpin negara itu hendaknya janganlah diturut cara pilihan menurut sistem demokrasi Barat, oleh karena pilihan secara sistem demokrasi Barat itu berdasar atas paham perseorangan. Tuan-tuan sekalian hendaknya insaf kepada konsekuensi dari pendirian menolak dasar perorangan itu. Menolak dasar individualisme berarti menolak juga sistem perlementarisme, menolak sistem demokrasi Barat, menolak sistem yang menyamakan manusia satu sama lain seperti angka-angka belaka yang semuanya sama harganya". (Sidang BPUPKI, 31/5/1945).

Ir. Soekarno: "Kalau kita mencari demokrasi, hendaknya bukan demokrasi Barat, tetapi permusyawaratan yang memberi hidup, yakni politiek economische democratie yang mampu mendatangkan kesejahteraan sosial!" (Sidang BPUPKI, 1/6/1945).
    
Pembatasan: "Untuk membedakan dan mempermudah, hasil amandemen UUD 1945 dalam artikel ini kita sebut UUD 2002".

Ilustrasi Sebuah Adat

Adat di Jawa ada yang disebut 'lamaran'. Keluarga laki-laki datang kepada keluarga perempuan, melamar untuk mempersunting putri dari keluarga tersebut. Keluarga laki-laki datang sambil membawa hadiah sebagai tanda pengikat, yang prosesnya dinamai serah-serahan. Kadang kala, keluarga perempuan juga memberi sesuatu saat keluarga laki-laki pulang.

Amien Syamsudin sahabat saya tinggal di Semarang, ngerti adat Jawa tersebut. Ketika Amien di Sumbar, daerah Padang, Padang Pariaman, dan Pesisir Selatan, melihat acara 'manjapuik' seperti 'lamaran' di Jawa. Melihat keluarga perempuan mendatangi keluarga laki-laki dengan membawa sesuatu sebagai tanda jadi.

Amien berkomentar: "Lho, mana boleh perempuan kok melamar laki-laki". Betulkah komentar tersebut? Jelas keliru besar. Sebab yang dilihat dan dikomentari Amien itu adat di Padang, namun komentarnya menggunakan perspektif adat Jawa, yang ada di benaknya.

Ilustrasi di atas, kita gunakan untuk membahas komentar Amien Rais terhadap Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 dalam buku Valina Singka Subekti, 2007, Menyusun Konstitusi Transisi.

Pasal 5 & Pasal 20 UUD 1945 dan Pasal 5 dan Pasal 20 UUD 2002. Pasal 5 ayat (1) UUD 1945: "Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR". Pasal 20 UUD 1945 ayat (1): "Tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan DPR".

Atas pasal tersebut, Amien Rais berkomentar: "Undang-undang dibuat oleh eksekutif, sedangkan legislatif hanya menyetujui. Ini ironis karena DPR tidak membuat legislasi, namun pemerintah yang membuat legislasi".

Komentar tersebut bisa dipahami, karena di awal reformasi kaum reformis menilai sistem pemerintahan Indonesia tidak demokratis, sehingga UUD 1945 perlu diamandemen. Tuduhan tidak demokratis ini juga datang dari negara asing, yang akhirnya ikut campur dalam amandemen UUD 1945.

Baca: (https://rmol.id/read/2020/09/21/453155/menepis-pendapat-amien-rais-1-intervensi-asing-dan-implikasi-kembali-ke-uud-1945).

Kesepakatan dalam amandemen dikala itu, Indonesia memilih sistem pemerintahan presidensial, seperti pemerintahan di Amerika Serikat, Philipina dan negara-negara di Amerika Latin, yang dilandasi demokrasi Barat. Sistem ini menganut Presiden dipilih rakyat, kedaulatan negara dipisahkan menjadi tiga cabang kekuasaan, yakni legislatif, eksekutif dan yudikatif.

Karena itulah pasal di atas diamandemen. Pasal 5 ayat (1) UUD 2002: "Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR". Sedang Pasal 20 ayat (1) UUD 2002: "DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang".

Pertanyaan kritis yang menyebabkan diamandemennya UUD 1945 adalah benarkah tuduhan bahwa Indonesia bukan negara yang demokratis? Tuduhan sekelompok orang dalam negeri dan asing tersebut jelas keliru besar. Sebab Pasal 1 ayat (2) UD 1945: "Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR)".

Pernyataan kedaulatan di tangan rakyat, adalah ciri negara demokratis. Sedang musyawarah dan keterwakilan itu merupakan cara saja. Toh, Pasal 2 ayat (2) UUD 1945 mengatur bahwa segala putusan MPR ditetapkan dengan suara yang terbanyak. Pasal ini juga menguatkan Indonesia sebagai negara  demokratis.

Pilihan cara ini memang berbeda dengan demokrasi Barat. Demokrasi individual “one man one vote” yang dihindari ‘founding fathers’ ketika akan mendirikan Indonesia Merdeka. Pilihan jatuh pada musyawarah mufakat dan keterwakilan yang bersumber dari budaya bangsa Indonesia sendiri. Sebab konstitusi harus disusun berdasar atas budaya dan sejarah bangsa.

Demokrasi  musyawarah mufakat dan perwakilan itu indah. Prof. Dr. Aidul Fitriciada Azhari, Ketua Komisi Yudisial 2016-2018, dalam bukunya: "Rekonstruksi Tradisi Bernegara Dalam UUD 1945" menulis hasil penelitiannya tentang prinsip permusyawaratan perwakilan yang termaktub dalam Pancasila dan pembukaan UUD 1945.

Prinsip permusyawaratan perwakilan bersumber dari tradisi demokrasi yang dilaksanakan di daerah-daerah otonom yang disebut 'desa' di Jawa, 'nagari' di Minangkabau, dan 'wanua' di Bugis atau 'bori' di Makasar. Artinya, memang benar nilai-nilai Pancasila digali dari bumi Indonesia. Bukan dari Eropa, Amerika atau negeri manapun.

Di samping penelitian, kita juga tahu bahwa masyarakat Melayu Islam sebelum dijajah Belanda, berlaku hukum dan musyawarah adat yang berjenjang. Penyalurkan aspirasi rakyat, penduduk di lapisan paling bawah mengangkat Kepala Kampung. Para Kepala Kampung bermusyawarah  mengangkat para Tungkat, dan para Tungkat memilih dan atau menjatuhkan Datuk/Kepala Luhak.

Datuk/Kepala Luhak beserta ‘Orang-Orang Besar’ yang terpilih, yang memilih dan menggantikan Raja, dan merekalah “Kawan Raja Bermusyawarah”, dan keputusan Kerapatan atau musyawarah ‘Orang-Orang Besar’ itulah yang disebut Amar/Titah dari Raja. Inilah budaya musyawarah dan demokrasi dengan perwakilan bertingkat asli Indonesia.

Karena itulah sistem ketatanegaraan kita, yang disusun ‘founding fathers’ memiliki Lembaga Tertinggi Negara, tempat musyawarah bernama MPR. Negara ditata dengan landasan budaya bangsa sendiri. Budaya bangsa yang didasari nilai-nilai agama, khususnya agama Islam, sebagaimana Muh. Yamin mengutip surat Asy Syura ayat 38 untuk hidup musyawarah (BPUPKI, 29/5/1945). Semua itu dipadukan dengan teori Barat.

Apakah kita berani menuduh ‘founding fathers’ tidak paham ajaran Montesquieu tentang ‘Trias Politika” sedemikian sehingga di dalam undang-undang dasar memberikan Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang? Penulis pikir tidaklah pas.

Jangan dikira ‘founding fathers’ tidak ngerti yang disebut Trias Politika, demokrasi Barat, Parlementer, Presidensial dan ilmu-ilmu Barat lainnya. Kapasitas bapak pendiri bangsa bisa kita baca saat persidangan di BPUPKI dan PPKI. Strategic assessment di atas merupakan cuplikan saat sidang mencari dasar negara, bukti betapa berilmunya beliau-beliau.

Seperti Mr. Soepomo, beliau Ketua Panitia Kecil pembuat Rancangan Undang-Undang Dasar. Soepomo dari keluarga ningrat, kuliah di Fakultas Hukum Universitas Leiden, meraih gelar Meester in de rechtern dengan predikat summa cum laude. Walau ningrat, tidak sombong, tidak punya jiwa feodal, pandai dan tidak sok ke-Barat-Baratan.

Baca: (http://rmol.id/read/2020/03/04/423954/menelusuri-jejak-penjelasan-uud-1945-dan-siapakah-mr-soepomo-itu).

Sistem Pemerintahan Sendiri

Sistem Pemerintahan Sendiri juga sering disebut Sistem Pemerintahan MPR. Penulis sendiri lebih suka jika menyebutnya Sistem Pemerintahan Pancasila. Sistem ini memang berbeda dengan Sistem Parlementer, Sistem Presidensial ataupun kombinasi antara sistem Parlementer dengan Presidensial.

Dalam pergulatan perdebatan saat sidang di BPUPKI, penulis yakin tentu sudah ada dialog; "Bukankah Presiden itu eksekutif? Mengapa diberi kekuasaan membentuk undang-undang? Bukankah undang-undang itu urusan legislatif?" Apakah dialog ini sudah terjawab? Penulis yakin sudah dijelaskan argumentasinya. Artinya, bukanlah kealpaan atau ketidaktahuan, tetapi memang kesengajaan.

Karena Presiden dipilih MPR, tempat para wakil rakyat bermusyawarah, maka Presiden terpilih disebut sebagai ‘Mandataris MPR’. Presiden menerima mandat dari seluruh rakyat yang terwakili oleh anggota DPR, Utusan Golongan dan Utusan Daerah yang ada di MPR.

Karena mandat dari seluruh rakyat itulah maka Presiden diberikan kewenangan kekuasaan membentuk undang-undang, agar dapat mencapai apa yang diamanatkan dalam Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Penulis berpendapat, hal ini logis; siapapun mendapat tugas dan tanggung jawab, harus diberikan pula kewenangan.

Sepintas kritik terhadap Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 menjelang amandemen benar. Benar karena pengkritik melihat dari sistem Presidensial. Tetapi menjadi tidak benar jika dilihat dari perspektif ‘Sistem Pemerintahan Sendiri’ atau ‘Sistem Pemerintahan Pancasila’, sebagai pilihan ‘founding fathers’.
    
Sistem Pemerintahan Pancasila ini sangat komprehensif. Untuk membatasi dan mengawal kekuasaan Presiden agar tidak kebablasan, pembentukan undang-undang harus persetujuan DPR. Di samping itu ada  Lembaga Negara Dewan Pertimbangan Agung (DPA), yang wajib memberikan pertimbangan, jawaban dan usul kepada Presiden, diminta ataupun tidak. Lembaga ini sebagai Badan Penasehat.

Betapa cantiknya sistem yang dilandasi Pancasila ini. Seluruh rakyat, melalui wakilnya di MPR memberi mandat kepada Presiden untuk melaksanakan GBHN. Setiap tahun Presiden menyampaikan laporan apa yang sudah dan yang akan dilakukan. Di akhir jabatan, dihadapan pemberi mandat, Presiden menyampaikan pertanggungjawaban.

Berbeda dengan demokrasi Barat, yang kita tiru pasca amandemen UUD 1945. Presiden dipilih rakyat langsung, melaksanakan visi misinya sendiri. Akhir jabatan tidak ada pertanggungjawaban, pergi dengan lenggang kangkung. Inilah keburukan model Sistem Presidensial, sistem pertanggungjawabannya tidak jelas.

Karena itu Undang-undang Dasar yang dirumuskan ‘founding fathers’ tidak menggunakan model tersebut. Muh. Yamin, Ki Bagoes Hadikoesoemo, Soepomo dan Bung Karno ketika pidato mencari dasar negara untuk Indonesia Merdeka dalam Sidang BPUPKI, jelas menolak demokrasi Barat.

Dengan demikian, tidaklah pas jika kita menilai atau mengkritik Sistem Pemerintahan MPR dengan perspektif Sistem Pemerintahan Presidensial. Ibaratnya, bagaimana mungkin kita membandingkan atau menilai adat Padang dengan adat Jawa, sebagaimana ilustrasi di atas, karena keduanya memang berbeda.

Penulis yakin, Sistem Pemerintahan dalam UUD 1945, khususnya Pasal 5 ayat (1) bukanlah kesalahan. Bukan pula karena ketidaktahuan atas sistem-sitem pemerintahan lazimnya. Dalam hal ini, ‘founding fathers’ memang sengaja membuat Sistem Pemerintahan Sendiri yang didasarkan pada nilai-nilai Pancasila.

Seharusnya kita bangga dengan Sistem Pemerintahan Pancasila ini. Selama kita meyakininya, melaksanakan secara murni dan konsekuen, sistem ini bisa kita duniakan, sejajar dengan Sistem Parlementer dan Presidensial. Semoga bisa dipahami, insyaAllah. Amin.

Penulis adalah Wagub DKI Jakarta 2007-2012, Rumah Kebangkitan Indonesia.